Як Європа бачить своє майбутнє та чи є в ньому місце для України?

Країни-члени Євросоюзу взяли участь у ювілейному саміті, що відзначив 60 років з дня підписання Римських договорів, які вважаються основоположними для процесу інтеграції в Європі. 

Під тиском цілого ряду викликів, перед якими сьогодні стоїть ЄС, навіть президент Європейської комісії Жан-Клод Юнкер визнав необхідність обговорення подальшої моделі інтеграції країн на континенті. Саме тому ще 1 березня Єврокомісія презентувала Білу книгу про майбутнє Європи до 2025 року.

Однак замість очікуваної єдиної моделі майбутнього ЄС документ пропонує п'ять сценаріїв перебігу інтеграційних процесів. Тобто Європейська комісія як інституція не надала власного бачення оптимальної зміни формату інтеграції між країнами, за якого Європейський Союз мав би змогу подолати наявні кризові явища.

Біла книга про сценарії

Поява документа в низці дослідницьких центрів Європи викликала спірну реакцію. На думку експертів Carnegie Europe, Біла книга в такому вигляді виявила дві основні слабкі сторони Європейської комісії.

"По-перше, Комісія втратила будь-яку владу і амбіції для створення власного бачення майбутнього ЄС. Вона втратила справжнє почуття впевненості в собі, що свого часу стало рушійною силою інтеграції під головуванням Жака Делора в період з 1985 по 1994 рр… По-друге, п’ять сценаріїв показують повну відсутність стратегії в ЄС. А Європа не потребує списку необхідних покупок, щоб замовити страви в меню".

В аналітичному центрі Bruegel також не побачили у Книзі чіткої картини того, як буде виглядати ЄС хоча б через п'ять років. При цьому основним упущенням, на їхню думку, стала відсутність у сценаріях відповідей на три ключових питання.

"1) Як ЄС повинен взаємодіяти у майбутньому зі своїми сусідами?;

2) Як Європа може керувати напруженістю, що створюється в умовах різних "швидкостей" інтеграції?;

3) Як має євро стати стійкою валютою за відсутності вагомих кроків у напрямку створення фіскального союзу?".

Останнього взагалі уникають при описі сценаріїв.

При цьому сам документ більше нагадує policy paper одного з європейських аналітичних центрів, а не цілої Комісії, і досить поверхнево описує, яким чином повинні функціонувати європейські інституції при кожному зі сценаріїв.

Майбутнє під різними фарбами

Перший сценарій під назвою "продовжуємо роботу" (Carrying on), стосується втілення поточної програми реформ, яка була представлена Європейською комісією ще у 2014 році (Новий старт) та Братиславською декларацією, що була узгоджена 27 державами-членами ЄС у вересні минулого року.

При цьому сам Юнкер погоджується, що даний сценарій може загострити сьогоднішні протиріччя між державами-членами, прийняття рішень із важливих питань на кшталт міграції чи спільної зовнішньої та безпекової політики може залишитись складною процедурою, а їхнє виконання - не відповідати очікуванням.

Цей сценарій означатиме подальше перебування України під "парасолькою" Європейської політики сусідства, яка не передбачає повної інтеграції цих країн із ЄС.

При ньому зберігатимуться наявні санкції ЄС проти Росії та фінансова і грантова підтримка України в процесі виконання нею Угоди про асоціацію.

Сценарій "нічого, крім єдиного ринку" передбачає згортання деяких частин політичної інтеграції між членами ЄС, але зберігатиме єдиний європейський ринок товарів і послуг. Як зазначають у самому документі, це означає, що розбіжності в позиціях між державами-членами з проблемних питань будуть вирішуватись у двосторонньому порядку. Права громадян, що надаються законодавством ЄС, можуть через деякий час зникнути.

При цьому процес прийняття рішень може стати простішим для розуміння, але здатність держав діяти колективно стане більш обмеженою.

Однак даний сценарій також несе в собі ряд більш глибоких загроз. Зокрема, його реалізація означатиме, що євроскептичні сили все ж зуміли нав’язати свій порядок на сам процес інтеграції в Європі, що неодмінно додасть їм підтримки на континенті та порушить основний принцип солідарності, що закладався під час підписання тих же Римських договорів у 1957 р.

Крім того, соціальні та трудові стандарти стали не менш важливим фактором європейської інтеграції. А тому жертвування ними означатиме зменшення інклюзивності ЄС, що також несе відповідні політичні ризики.

Серед усіх сценаріїв він є найбільш небажаним для України, оскільки брак політичної єдності в ЄС призведе до того, що країни-члени все більше будуть взаємодіяти з Росією на двосторонній основі та згодом зменшувати санкції. При цьому, швидше за все, перші "тріщини" підуть в енергетичній сфері. А саме в будівництві газопроводів в обхід країн Східної Європи на кшталт Північного чи різних варіацій Південного потоків, що нівелює ідею Енергетичного Союзу.

Зменшиться також політична солідарність із Україною, що може позначитись на підтримці України окремими державами в європейських інституціях та інших міжнародних організаціях.

Третій сценарій "ті, хто бажають більшого, роблять більше" уособлює вже відому ідею "Європи різних швидкостей", яка передбачає посилену інтеграцію в окремих сферах тільки між тими державами-членами, які самі цього хочуть, при цьому інші члени можуть вільно долучатися до них.

Дана ідея останнім часом набирає популярності серед європейських політиків. Зокрема, канцлер ФРН Ангела Меркель, президент Франції Франсуа Олланд, прем’єр-міністри Італії Паоло Джентілоні та Іспанії Маріано Рахой 6 березня на зустрічі у Версалі підтримали дану ідею та підтвердили свої наміри нарощувати темпи інтеграції в галузях, що становлять спільний інтерес.

Натомість лідери Вишеградської четвірки (Польща, Угорщина, Словаччина, Чехія), виступають проти такої ідеї й попереджують, що вона створить нові лінії поділу у Європі та "ексклюзивні клуби держав", що ще більше ускладнить процес прийняття рішень у ЄС. Тому перед початком саміту було побоювання, що Польща може не підписати Римську декларацію, у разі підтримки цього сценарію в документі, про що попередила сама прем’єр-міністр Польщі Беата Шидло.

Ідея "Європи різних швидкостей" не є новою, навіть сучасна структура ЄС має елементи цього підходу. Лісабонський договір також сприяв розширенню співпраці в окремих галузях між зацікавленими країнами.

В ЄК на захист цієї ідеї зазначають, що в будь-який момент держави можуть приєднатися до "клубу зацікавлених". Однак експерти Польського інституту міжнародних відносин (PISM) попереджають, що країнам пізніше буде важко приєднатися до цього клубу, а досвід співпраці в ЄС вказує на протилежну тенденцію.

"Свідченням цього є розрив між формальними вимогами до участі в Шенгенській зоні й політичними реаліями. Болгарія та Румунія, хоч і на думку Європейської комісії готові приєднатися, але не можуть ввійти до Шенгену через опір із боку членів зони, наприклад Німеччини, Нідерландів, Фінляндії й Франції"… Комісія також "не бере до уваги можливі майбутні нерівності в правах між авангардом інтеграції та іншими країнами. Прикладом такої тенденції до дискримінації стосовно держав, що знаходяться поза клубом, може бути спроба ЄЦБ знизити їхню можливість сплачувати за фінансові послуги в євро".

Така концепція приховує в собі низку загроз та можливостей для нашої держави. По-перше,

тертя між різними "блоками" всередині ЄС може надати додаткові можливості Росії в її намаганнях підривати європейську солідарність.

Сусіди України, що входять до Євросоюзу, швидше за все, не будуть в авангарді інтеграції, а отже, їхня роль в ЄС буде зменшуватись, що неодмінно відіб’ється на різниці у рівні фінансової та політичної підтримки ЄС своїх південних та східних сусідів - не на користь останніх. Але при цьому взаємодія з країнами Вишеграду та Балтійськими країнами Україні, незважаючи на болючі сторінки спільної історії, дається досить легко, що створює додаткові можливості у відтворенні популярної сьогодні концепції Балто-Чорноморського союзу.

Сценарій "Робити менше, але більш ефективно" зосереджує увагу й обмежені ресурси ЄС на швидших і результативних діях в окремих галузях, при цьому менше уваги приділятиметься сферам, де спільна політика матиме малу додану вартість.

У документі передбачається, що це найімовірніше охоплюватиме такі сфери, як регіональний розвиток, охорона здоров’я, частина спільної трудової та соціальної політики, що безпосередньо не пов’язані з функціонуванням єдиного ринку. Управління державною допомогою надалі делегується національним органам.

Також нові стандарти захисту інтересів споживачів, навколишнього середовища, здоров’я й безпеки на робочому місці відійдуть від детального узгодження до мінімуму. Більше гнучкості залишиться державам-членам, які зможуть проводити власну політику в цих напрямках.

Проте для тих областей, які регулюються на рівні ЄС, забезпечуватиметься повна реалізація прийнятих рішень. Це, зокрема, спільна політика у сферах торгівлі, безпеці, міграції, обороні та управління кордонами.

Концентрація ЄС на питаннях створення більш сильної спільної зовнішньої та безпекової політики, звичайно ж, грає на руку Україні у конфлікті з Росією.

Але в першу чергу тому, що така агресивна політика РФ загрожує безпеці самого Євросоюзу. В тривалій перспективі варто розуміти, що створення спільної зовнішньої політики ЄС – це процес пошуку компромісу між зовнішньополітичними інтересами різних держав. Сьогодні Близький Схід несе ЄС досить сильні загрози різного характеру, і не виключено, що низка країн можуть сконцентрувати найбільші ресурси ЄС в цьому регіоні. А тому особливих змін у ставленні до східних сусідів може не бути.

Останній сценарій "робити набагато більше разом" уже в самій назві передбачає тіснішу інтеграцію між державами-членами в усіх можливих галузях, при цьому продовжуватиметься процес передачі державами своїх повноважень на рівень ЄС, створюючи тим самим своєрідну федерацію.

Такий сценарій неодмінно призвів би до значного підсилення інституцій ЄС та розширив повноваження Комісії в регулюванні внутрішнього ринку, зовнішньої та оборонної політики, а також міграції.

Однак останні тенденції на політичному ландшафті Європи демонструють, що велика кількість громадян усе більше надає свою підтримку популістським силам, які скептично ставляться до подальшої інтеграції між державами в її сьогоднішньому виді. І якщо теперішня європейська еліта не дослухається до них і вибере цей останній сценарій, не зробивши відповідних висновків, вона ризикує ще більше втратити підтримку й легітимність в очах європейців.

Цей сценарій, здавалося б, найбільше підходить Україні в сьогоднішній ситуації, оскільки він зберігає і навіть збільшує можливість розширення санкцій проти РФ та означатиме великий рівень солідарності та підтримки України.

Однак загроза продовження різного роду "екзітів" під час реалізації даного сценарію несе в собі екзистенційні ризики для всього Євросоюзу, а тому й для України.

Чи є час на невизначеність?

В Європейській раді зовнішніх справ ECFR зауважують, що Юнкер хотів появою документа змінити риторику політиків на національному рівні, які часто звинувачують ЄС у внутрішньодержавних проблемах.

Крім того, який би з наведених сценаріїв не вибрали члени ЄС, будь-які зміни в структурі інтеграції проходитимуть через довгий процес узгодження в самих європейських інституціях, що неодмінно зменшить результативність прийнятих рішень. І якщо будь-які зміни можливі, то вони відбуватимуться за моделлю Шенгенської угоди, тобто незалежно від договорів про ЄС.

Тоді, в 1985 році, три країни Бенілюксу разом із Францією та Німеччиною підписали окремий договір, що став новим етапом інтеграції між країнами Європи, важливою ланкою єдиного ринку та невід’ємним елементом "чотирьох свобод".

Варто зазначити, що дані п’ять сценаріїв, за словами самого Юнкера, покликані тільки розпочати дискусію про майбутнє Європи, і Комісія в наступні місяці планує опублікувати по кожній із галузей свій план дій та виступити з фінальною пропозицією наприкінці поточного року.

В першу чергу, для того, щоб уже з готовою концепцією готуватись до наступних виборів у Європарламент.

Однак після Brexit є побоювання, що ЄС насправді не має стільки часу. Від порядку виходу Великої Британії та способу закриття бюджетної діри, що виникне в ЄС через її вихід, залежить, чи буде Євросоюз надалі тримати разом країни континенту через великі вигоди такої співпраці чи через залякування сплатити надто високу ціну за вихід з нього. Що може в самій основі змінити підхід європейських столиць до Брюсселя.

Натомість саме відтягування з єдиним баченням у Комісії надає додатковий простір для популістів та євроскептиків. І з огляду на вибори, що насуваються в провідних країнах ЄС в цьому році (Франція, Німеччина), така позиція може стати надто ризикованою розкішшю.

Навіть сам факт дискусії про майбутнє Європи під час виборчого сезону несе в собі низку небезпек.

Адже серед партій, що йдуть на вибори в тій же Франції, є відкриті євроскептики (Національний фронт Марін Ле Пен), які неодмінно скористаються такою невизначеністю в ЄС.

Сама ж Римська декларація більше нагадує ідеальну картину майбутнього Європи замість реальної. В документі немає згадки про "гострі кути", що існують на континенті сьогодні.

При цьому країни виділяють загальні пріоритети розвитку Євросоюзу, серед яких: безпека, економічний розвиток, соціальна політика та спільна зовнішня політика. Без жодних уточнень, на які кроки повинні піти країни-члени задля реалізації цих пріоритетів.

Сьогодні Україна, як ніколи, зацікавлена у збереженні солідарності в Європі та в єдиній політиці Заходу проти російської агресії. Адже мінський та нормандський формати переговорів включають в себе лідерів Франції та Німеччини, а тому результати виборів у цих країнах неодмінно вплинуть на хід нашого конфлікту з Росією.

Однак потрібно нагадати, що сама канцлер Німеччини Ангела Меркель зауважила, що спільна зовнішня політика ЄС щодо Росії, в порівнянні з політикою щодо Китаю, є на набагато кращому рівні.

Тому варто не нарікати на слабкість позиції Євросоюзу щодо Росії, оскільки вона навряд чи найближчим часом стане сильнішою, і намагатися якнайменше створювати додаткових проблем всередині держави.

Набагато тверезішим і далекогляднішим для України буде якнайшвидше використання процесу євроінтеграції для модернізації країни і підсилення власних інституцій замість сліпої мантри про вступ до ЄС, майбутнє якого, як ми бачимо, також не є чітким.