Две стороны децентрализации в Украине

На сегодня децентрализация является самой любимой реформой руководства страны. Как в своё время патрульная полиция. Об успехах децентрализации с охотой говорят президент, премьер, члены Кабмина, руководители областей и многие эксперты.

Основания для победных реляций есть. Рост локальных бюджетов, вложения в инфраструктуру, новые стройки – всё это факты. Однако, есть и нюансы, ускользающие от внимания широкой публики.

Мы не будем повторять риторику «Батькивщины», сделавшей борьбу с децентрализацией одним из главных инструментов удержания электората. Поскольку эта риторика сводится к тезису «мы все умрём в муках».

Покажем на примере Харьковской области те узкие места, которые проявились в ходе воплощения реформы.

Финансы поют

В данный момент уместно говорить у двух основных направлениях изменений – финансовой децентрализации и создании объединённых территориальных громад.

Когда чиновники хвалят децентрализацию, речь, как правило, идёт о финансовой части.

Например, глава Харьковской ОГА Юлия Светличная отметила, что благодаря финансовой децентрализации бюджет развития Харьковской области увеличился с 1-го до 4-х миллиардов гривен. Это позволило осуществить ряд больших проектов — станция метро, органный зал филармонии, новая школа в Песочине и др.

Финансовая децентрализация, подчеркивает премьер-министр Владимир Гройсман, задумывалась как ресурсная основа для самодостаточных объединенных громад. На сегодня местные бюджеты за счет перераспределения ресурсов выросли, по оценкам Гройсмана, на 30-40%. Именно за счет этих средств на локальном уровне ремонтируются дороги, устанавливается освещение, реализуются другие инициативы.

Естественно, далеко не всё гладко, этих средств не хватает. Впереди – болезненные решения по «оптимизации» социальной инфраструктуры, что вызывает протесты людей. Однако в целом можно сказать, что есть определённый баланс – приток ресурсов сопоставим с новыми обязанностями, требующими затрат. Теперь местное начальство, которое раньше преимущественно было сориентировано на попрошайничество и перекладывание ответственности на злой центр, вынуждено шевелиться.

Объединительный ступор

А вот в плоскости создания ОТГ не так радужно. К началу июня 2017 г. в Украине создано 413 ОТГ. Согласно перспективным планам предстоит создать ещё 692 громады. Ответственные за реформу осторожно прогнозируют, что до конца года будет создано ещё порядка 150 громад, что означает формальное преодоление экватора.

Однако, уже сейчас можно с уверенностью сказать: итоговое количество ОТГ точно будет отличаться от того, что записано в планах.

Группа ИС уже рассказывала, как это выглядит в Херсонской области. В Харьковской есть сходные черты.

5 февраля 2015 г. Верховная Рада приняла закон «О добровольном объединении территориальных громад», который перевел процесс укрупнения громад из концептуальной плоскости в практическую.

8 апреля 2015 г. Кабмин утвердил Методику формирования состоятельных территориальных громад. В этом документе был детализирован ряд прикладных моментов объединения. После чего в каждой области был утвержден перспективный План формирования территорий громад.

Согласно плана, который Харьковская область подала в Кабмин в июне 2015 г., вместо 459 громад предполагалось создать 59.  Их основные характеристики представлены в инфографике.

Но уже на этапе утверждения этого документа было ясно, что он станет лишь ориентиром, а не догмой.

Рабочий вариант плана готовился на основе предложений районов, которые подошли к решению задачи по-разному. Скажем, в 14 районах (в т.ч., в таких крупных как Волчанский, Барвенковский, Краснокутский, Купянский и др.) пошли по пути «1 район – 1 ОТГ». Зато в крошечном Боровском районе «нарезали» 3 карликовых ОТГ. Кто-то по-честному отработал с экспертами, придерживаясь методики, и выдал адекватный документ. А кто-то пытался сымитировать реформу так, чтоб по сути ничего не поменялось. Например, еще в 2015 г. Кабмин не утвердил предложения по Великобурлуцкому и Боровскому районам.

План создания ОТГ, утверженный Кабмином в сентябре 2015 г. (кликните для увеличения)

Впоследствии ещё дважды – в декабре 2016 г. и марте 2017 г. – правительство вносило изменения в план формирования громад Харьковского региона.

К настоящему моменту в области создано 6 ОТГ – Старосалтовская (Волчанский район), Мерефянская и Роганская (Харьковский район), Чкаловская (Чугуевский район), Нововодолажская (одноименный район) и Зачепиловская. В 5 ОТГ (кроме Зачепиловской) уже состоялись первые выборы. Около 15 потенциальных центров ОТГ инициировали процесс объединения и, как утверждает глава облсовета Сергей Чернов, находятся в его активной фазе.

Децентрализация в масштабах Украины

Т.е., в области создано только 10% ОТГ от плана. Если смотреть формально — это невысокий показатель. Меньше – только в Киевской и Луганской областях. При этом Тернопольская и Днепропетровская области создали более 30 громад, Львовская, Винницкая и Хмельницкая – более 20.

Руководство Харьковщины поясняет такой невысокий темп стремлением сделать громады жизнеспособными. Чтобы не получилось так, как в других регионах, где наштамповали мелких громад, с которыми не известно, как дальше быть.

ОТГ Харьковской области, где по состоянию на 1 июня 2017 г. состоялись выборы

Аргумент о качестве можно принять. Например, 3 ОТГ из Харьковской области (из четырёх существовавших на момент подведения итогов конкурса, т.е., 75%) получили поддержку в рамках грантовой программы USAID «DOBRE». Всего по Украине за два тура программы было отобрано 50 громад, так что показатели области значительно выше среднего.

Харьковская область также является одним из лидеров по реализации проектов за средства Государственного фонда регионального развития: в 2016 г. реализовали 25 проектов на 152 млн. грн. Обладминистрация сопровождает локальные инициативы, работает над повышением компетенции руководства ОТГ. Но полномочия областной власти имеют пределы. И здесь начинаются сложности.

Добровольно нельзя принудительно

Как показала практика, в украинском законодательстве по децентрализации присутствует несколько слабых мест. Во-первых, нет граничных сроков на создание ОТГ. Во-вторых, всё должно делаться на добровольных началах. В итоге это превращается в бесконечную канитель.

Главным тормозом объединения являются действующие руководители районов, сел и поселков, которые боятся потерять влияние. Также свою лепту в хаотизацию процесса вносит бизнес, стремящийся «нарезать» территории в своих интересах. Все они накручивают население, которое и так запугано страшилкам «мы все умрём»: «землю отберут, больницы и школы закроют» и т.д. Поэтому процесс создания ОТГ в регионе уже идёт не по плану.

Например, изначально в Волчанском районе планировалось создать одну ОТГ – Волчанскую. Но сейчас «вне плана» уже создана Старосалтовская ОТГ.

Старосалтовская ОТГ — включает южную часть Волчанского района

Точно также в Чугуевском районе планировали создать 3 ОТГ: Чугуевскую, Новопокровскую и Малиновскую. Но уже сейчас создана Чкаловская ОТГ, которая «отхватила» половину территории, запланированной для Малиновской ОТГ.

Чкаловская ОТГ (Чугуевский район)

В чем причины? Во многом это связано с игрой локальных элит. Так, выборы в Чкаловской ОТГ зафиксировали расклад, при котором влияние на территории поделено между главой ОТГ — экс-регионалом Виктором Соловьевым, авторитетным бизнесменом Александром Зачепило и владельцами агрокомбината «Слобожанский». Также присутствуют «свободные радикалы» из местных аграриев.

Отпочкование Чкаловской ОТГ поясняют, кроме прочего, тем, что на этой территории недавно открыто крупное месторождение природного газа.

Следствием выделения Чкаловской ОТГ будет ещё и то, что в потенциальной Малиновской ОТГ главным бенефициаром станет бизнесмен Павел Климец, у которого в Малиновке целый ряд производств.

Что касается Нововодолажской ОТГ, то она хоть и указана в плане, но создана в усечённом виде: из 10 «плановых» сельсоветов в состав ОТГ вошли только 6. Остальные пока раздумывают.

Нововодолажская ОТГ

Вследствие этого «разброда и шатания» в экспертной среде уже активно обсуждается необходимость внесения правок в законы, чтобы дать возможность проводить объединение «сверху», решением областных властей или правительства. Наличие таких дискуссий подтвердила глава Центра развития местного самоуправления Диана Баринова.

Выводы

Человеческий фактор существенно повлиял на ход децентрализации в контексте создания ОТГ. Рычагов влияние на этот процесс не так много. Граждане легко поддаются манипуляциям, верят в разнообразные мифы и блокируют принятие решений. Объединяться хотят только с богатыми территориями, бедные остаются за бортом.

Созданные ОТГ на старте получают немалые ресурсы. Например, в ближайшее время ожидается поступление инфраструктурной субвенции для четырёх Харьковских ОТГ, которые подали документы в 2016 г. Однако главная проблема не снимается – как создать новые источники доходов и рабочих мест? Этап, когда государство и доноры стимулируют ОТГ, рано или поздно закончится. Как будут выживать громады после этого?

Ещё один момент, который выносится за скобки – это управляемость территорий в случае кризиса. Для Харькова это особенно актуально. Поэтому отсутствие спешки идёт во благо, а отклонения от плана не являются трагедией. Главное – результат. Нужны гарантии, что ОТГ не станут зародышами каких-нибудь «народных республик» или очагами нестабильности, что они будут вписаны в систему территориальной обороны.

В целом, промежуточные итоги децентрализации на Харьковщине однозначно оценить сложно. Панацеей она не стала, но и кризис не спровоцировала. Идёт непростой процесс, есть достижения. Постепенно больше людей начнет втягиваться в этот процесс и осознавать, что они влияют на принятие решений. Неизвестно, добавит ли это симпатий к власти, но будет тянуть страну в правильном направлении.