Як Міністерство інфраструктури створило монополію у найпотужнішому аеропорті України

У минулу п’ятницю, 1 листопада 2019 року, Антимонопольний комітет повідомив про відкриття розслідування проти Міністерства інфраструктури. 

Про це йдеться в матеріалі видання "Наші гроші".

Комітет звинувачує Міністерство у створенні для ДП «МА «Бориспіль» привілейованого становища порівняно з іншими аеропортами. Ініціатором розслідування виступила Асоціація «Аеропорти України», учасниками якої є 20 аеропортів.

Що таке АНО?

«Яблуком розбрату» для вітчизняної авіації став наказ щодо ставок за аеронавігаційне обслуговування повітряних суден (АНО), прийнятий Міністерством 4 червня 2019 року. Наказом передбачено, що ставка за послуги АНО для авіакомпаній на підході та в районі аеродрому «Борисполю» становить 210 євро, а для всіх інших аеропортів – 410 євро. Без сплати зазначених коштів жодне повітряне судно не може здійснити посадку в аеропорту, а послуги щодо АНО надає авіакомпаніям єдина компанія-монополіст – держпідприємство «Украерорух» Міністерства інфраструктури. До прийняття цього наказу плата для всіх аеропортів була однаковою.

Аеропорти України, не зрозумівши такої несправедливості, звернулись до Антимонопольного комітету за захистом, стверджуючи, що такий підхід Міністерства створює нерівні умови для конкуренції між аеропортами та надає незаслужені привілеї «Борисполю».

Комітет, в свою чергу, попри існуючу практику, не пішов по звичайному шляху надання органу влади рекомендацій, що потрібно зробити для покращення конкуренції, та у разі невиконання рекомендацій – почати розслідування. АМКУ вирішив одразу відкрити справу, яка загрожує перш за все тодішньому керівництву МІУ нехорошими наслідками, якщо буде доведено лобіювання інтересів ДП «МА «Бориспіль» або іншого учасника ринку.

Кому було вигідно застосування саме таких ставок за послуги АНО?

Перш за все, звичайно, самому «Борисполю». Адже можливість пропонувати авіакомпаніям економію порівняно з іншими аеропортами України у 200 євро (або 50% від ціни інших) – це певна конкурентна перевага.

Однак, це лише за умови, що всі інші аеропорти України є конкурентами «Борисполю». А в цьому аспекті питання поки що залишається відкритим: чи є, наприклад, Львівський чи Харківський аеропорт конкурентами «Борисполю»? А якщо так, які географічні межі ринку, на якому вони конкурують? І чи різниця в 200 євро на послугах АНО між аеропортом, наприклад, Одеси та Борисполя буде достатньою для того, щоб авіакомпанія закрила свої маршрути з Одеси та відкрила нові з Борисполя? Або чи буде це вирішальним фактором для вибору авіакомпанією маршруту?

При цьому ми можемо з високою долею вірогідності стверджувати, що «Бориспіль» конкурує з аеропортом «Київ», більш відомий як «Жуляни». Відстань між аеропортами невелика, і вони обслуговують мешканців одного міста. Себто в частині конкуренції з «Жулянами» він отримав перевагу у вигляді нижчої на 50% ціни на послуги АНО для авіакомпаній при кожній посадці.

Також, від такого розміру ставок можуть виграти окремі авіакомпанії, перш за все та авіакомпанія, для якої «Бориспіль» є базовим аеропортом, та якою здійснюється більшість рейсів з цього аеропорту. Це МАУ. Тепер по великій частині рейсів, на відміну від більшості інших авіакомпаній, у яких питома вага рейсів з «Борисполю» є меншою, МАУ буде сплачувати за послуги АНО на підході та в районі аеродрому – 210 євро.

З урахуванням цього – чи можна говорити, що таке рішення впливає на конкуренцію не тільки між аеропортами у Борисполі і Жулянах, а й між МАУ та іншими авіакомпаніями, які здійснюють більшість рейсів не з «Борисполя»? Це питання також поки без відповіді. Бо якщо інша авіакомпанія здійснює рейс за тим самим маршрутом з «Києва», що і МАУ з «Борисполя» – їх можна сміливо називати конкурентами, адже для пасажира вони будуть взаємозамінними. Однак, якщо мова йде про порівняння рейсів зі Львова та Борисполя, то навряд чи на таких маршрутах авіакомпанії конкурують між собою.

Однак, навіть не дивлячись на ці питання, очевидно, що в частині оплати послуг за АНО на підході та в районі аеродрому, витрати МАУ після прийняття наказу будуть суттєво нижчими за витрати більшості інших авіакомпаній.

Які повинні були б бути справедливі ставки за послуги АНО?

Відповідь на це питання є ще більш складною за попереднє. Адже відповідно до українського законодавства, рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації та документів Євроконтролю вартість послуг АНО встановлюється на підставі фактичних витрат на АНО. А фактичні витрати на АНО повинні розподілятись між авіакомпаніями на справедливій основі. Що таке «справедлива основа» документи відповіді не дають. Але з точки зору конкурентного законодавства, можна це трактувати як на рівних умовах без дискримінації та на підставі об’єктивних і прозорих критеріїв.

При цьому розмір фактичних витрат на АНО залежить від кількості рейсів з даного аеропорту – чим більше рейсів, тим менше коштує кожна окрема послуга (ефект масштабування). З «Борисполя» здійснюється близько 58% всіх рейсів. На інші аеропорти приходиться близько 42% зліт-посадок. В підсумку, якщо авіакомпанії, що здійснюють 58% рейсів країни будуть платити порівняно з іншими однакову ставку за послуги АНО, в підсумку вийде що вони «переплачують» та субсидіюють цих інших, перекриваючи витрати ДП «Украерорух» в інших аеропортах.

З іншого боку, різниця в кількості рейсів з аеропорту в Жулянах та, наприклад, аеропорту Полтави є суттєво різною. Отже, навіть виокремивши ДП «МА «Бориспіль», щоб не допускати несправедливого ціноутворення, регулятор залишив несправедливість по відношенню до інших аеропортів. Авіакомпанії, що здійснюють рейси в Жулянах, Одеса, Запоріжжі, Львові, Харкові тощо, продовжують покривати витрати на послуги АНО для аівакомпаній, що здійснюють рейси з Рівного, Чернівців, Івано-Франківська, Кривого Рогу тощо. Але вже без ДП «МА «Бориспіль». Тобто несправедливість полягає в тому, що справедливо вчинили тільки по відношенню до ДП «МА «Бориспіль» та авіакомпаній, що здійснюють рейси з нього?

І це також поки питання без відповіді. Бо якщо б регулятор встановив диференційовані ставки за послуги АНО для всіх аеропортів України, то для деяких з них одна послуга коштувала б 1 000 – 8000 євро. І чим менш розвинений аеропорт, чим менше рейсів авіакомпанії здійснюють з нього тим дорожче цим авіакомпаніям коштували б такі послуги. Очевидно, це вбило б маленькі аеропорти, не сприяло б розвитку повітряних перевезень та регіонів.

Також виключення кожного аеропорту з великою кількістю рейсів із загального переліку за аналогією з ДП «МА «Бориспіль» автоматично впливало б на підвищення плати тих, хто залишився. Для прикладу, встановлення окремої ставки для аеропорту «Київ» підвищило б плату для інших на кілька десятків євро, і так з кожним наступними. В підсумку розрив міг би більш суттєво впливати на конкуренцію та рівність умов.

Можливо, доцільним було б поділити країну на зони, до кожної з яких би відносилось кілька аеропортів з великою та незначною кількістю рейсів. Розумний поділ на зони міг би дозволити найбільш наближені до справедливих ставки для кожного аеропорту країни.

Як це працює за кордоном?

Відповідно до міжнародної практики за послуги АНО на підході та в районі аеродрому є три варіанти:

єдина усереднена ставка, як було в Україні до прийняття наказу (наприклад, Німеччина);
диференційована ставка, що залежить від аеропорту (наприклад, Франція, Іспанія тощо);
диференційована ставка, що залежить від зони, до якої може відноситись кілька аеропортів (наприклад, Польща, Великобританія).

Як бачимо, український регулятор обрав дещо нетиповий для світу варіант – змішана ставка: диференційована за аеропортом («Бориспіль») та за зонами (всі інші).

Що далі буде робити Антимонопольний комітет?

Зараз триває розслідування справи проти Міністерства інфраструктури. Строки розслідування законодавством не обмежені, і держуповноважений може зробити перше продовження строків у справі через 6 місяців з моменту відкриття.

Було б правильно з боку Комітету вже зараз, не чекаючи років завершення розслідування, дати рекомендації Міністерству, яким комітет бачить справедливий розподіл ставок за послуги АНО між аеропортами України. Бо за столом перемовин, де повинен бути знайдений компроміс між учасниками ринку та державою, тепер вже ключову роль грає Комітет. Адже будь-яка подальша дія та рішення Міністерства, як представника держави за цим столом, буде оцінюватись Комітетом в рамках розслідування. І погляд Комітету на справедливість в цій непростій ситуації міг би стати якісним базисом для початку та якнайшвидшого завершення цих перемовин. Адже подібні негаразди в галузі авіаційних перевезень, у випадку їх не вирішення, будуть продукувати інші, накопичуватись та негативно впливати на якість пасажирських перевезень. А це означає, що все інше вже бути не так важливо. Адже можливість українців пересуватись повітрям по країні та світу за економічно розумним цінами була та залишається в пріоритеті.