Залиті грошима. В результаті реформ з'явилися гроші «на дороги». Залишилося навчитися контролювати якість

Попередній уряд спрямовував на ремонт і будівництво доріг значні суми. Цю ж політику планує продовжити і нинішній.

Ремонт доріг мав стати однією з засадничих реформ часів президентства Порошенка та уряду Володимира Гройсмана. І це справді була абсолютно потрібна річ. Українські дороги з року в рік зазнавали все більшого занепаду. Недофінансованість проектів із будівництва та ремонту доріг набула хронічного характеру. Треба було щось змінювати – і, здається, у влади були всі необхідні важелі, а також бажання, аби змінити ситуацію в цій сфері на краще.

Абсолютно логічно було в першу чергу звернути увагу на, здавалось би, основну проблему дорожньої галузі – її недофінансованість. І тодішня влада справді вирішила не шкодувати грошей на цю справу. З кожним роком суми відрахувань на дорожні роботи зростали, а з 2018 року ситуація з фінансуванням радикально змінилася в кращий бік – в Україні запрацював Дорожній фонд. 

Саме він мав виконати ключову роль у «заливці» дорожньої галузі такими потрібними для неї коштами. Дорожній фонд створили для акумулювання коштів на будівництво, ремонт та утримання автомобільних доріг державного та місцевого значення. Джерелами коштів для фонду став акцизний податок на пальне і транспортні засоби, а також ввізне мито на нафтопродукти. «Вперше автошляхова галузь отримає гарантоване державою фінансування» – написав на своїй сторінці у фейсбуку з приводу запуску фонду тодішній міністр інфраструктури Володимир Омелян.

Ці податки збирали й раніше, але гроші йшли в загальний бюджет – і там розчинялися. Нововведення полягає саме в тому, що «дорожні» податки почали спрямовувати лише в Дорожній фонд, і жоден пенсіонер не міг отримати з них пенсію.

Паралельно зі збільшенням фінансування розпочалися суттєві зміни в головній «дорожній» структурі країни – «Укравтодорі». Завдяки прийнятим законам, із 2018 року місцева мережа доріг – а це близько 120 тисяч кілометрів доріг – перейшла до сфери управління місцевих органів влади. В той час як у відданні «Укравтодору» залишилося всього десь 50 тисяч кілометрів.

Так місцеві органи влади стали основними розпорядниками величезної мережі місцевих доріг. Тепер саме вони відповідальні за їхній стан і отримують кошти на їх утримання. До речі, це факт, про який чомусь дуже часто забуває багато з тих, хто любить апелювати до президента чи уряду щодо стану тієї чи іншої дороги.

2018 рік став роком справді рекордного фінансування ремонту доріг. За інформацією міністра інфраструктури, на відновлення доріг державного значення виділили 23,8 млрд грн, регіони на дорожні роботи отримали 11,5 млрд грн. Загалом, торік відремонтували рекордних 3800 км автошляхів.

Але, як з’ясувалося, грошима у цій галузі можна вирішити далеко не все. Грошова злива оголила проблеми, які існували в галузі, і яких ми не хотіли бачити, ховаючись за мантрою про нестачу коштів.

Відсутність конкуренції, «схеми» та середній ремонт

Як будівельники, так і чиновники спасували, коли довелося братися за амбітні плани з ремонту доріг. Галузь не могла відразу «переварити» такий великий обсяг замовлень. Уявіть тоненьку лійку, в яку відразу вилили величезний жбан води. Приблизно так само сталося й тут. Все це наклалося на такі традиційні для галузі проблеми, як відсутність конкуренції, «схемність», неадекватну структуру ремонтів.

Свій до свого по своє – так можна охарактеризувати чималу кількість тендерів на ремонти. Якщо переглянути перелік основних підрядників по контрактах з ремонту доріг, то в око впадають назви одних і тих самих компаній. Беззастережним лідером за сумою укладених угод в 2017 та 2018 роках стала компанія «Автомагістраль Південь». Їй вдалося «законтрактуватися» на вражаючу суму. У 2017 році «Автомагістраль Південь» уклала угод на суму майже 11 млрд грн, у 2018 році – на 6 млрд грн. Крім цієї компанії, в першій п’ятірці за кількістю замовлень є й інші «постійні» члени – і це зовсім не добре для цілої галузі. Монополізація загалом є абсолютно негативним явищем, і ремонт доріг тут не виняток.

Коли в тендерах бере участь всього двоє учасників, говорити про якесь суттєве зниження ціни на ремонтні роботи не доводиться. Часто другий учасник – підставна фірма, також поширене явище, коли дві фірми на різних тендерах виграють по черзі. Як і в будь-якій іншій сфері, прямим наслідком замонополізованості дорожньої сфери є зростання вартості виконуваних робіт.

Анекдотичне нахабство в організації таких схем журналісти знайшли у Тернополі. Там заплановану для ремонту дорогу розбили на відрізки довжиною по 40 метрів, таким чином уникнувши конкурсних процедур.

Керівника тернопільської Служби автомобільних доріг (САД), за керування якого власне й відбулася дана подія, не звільнили і не понизили в посаді. Ба більше – він навіть пішов на підвищення, і буквально за декілька місяців перед президентськими виборами зайняв стратегічну посаду керівника відділу «Укравтодору» з контролю та документального забезпечення. А в самому Державному агентстві автомобільних доріг заявили, що він не мав ніякого відношення до скандального поділу дороги.

Ще одна давня болячка ремонту доріг – це їхня структура. Одного погляду на перелік проведених ремонтних робіт достатньо, аби зрозуміти, що в абсолютній більшості виконується те, що бюрократи називають «поточні середні ремонти». Тобто, їхньою мовою: «відновлення необхідних транспортно-експлуатаційних показників проїзної частини», «виправлення незначних пошкоджень окремих елементів автомобільної дороги» і т.п. Іншими словами, банальний «клаптиковий» ремонт, який має здатність щезати навесні разом зі снігом.

Для клаптикового ремонту не потрібно детально пропрацьовувати тендерні умови

Секрет такої популярності середніх ремонтів криється в тому, що для них не потрібно детально пропрацьовувати тендерні умови; не потрібен і такий рівень контролю, як для капітального ремонту. Тут не тільки про корупцію, а й про недостатню кваліфікацію чиновників (а де взяти кращих на їхню зарплату?).

Позитивні зрушення

Але все це – проблеми росту. Принаймні до недавнього часу у дорожній галузі відбувався повільний, але таки дрейф до нормального ринку. Як стверджують в ініціативі Cost Ukraine, у 2018 році значно зросла кількість учасників та переможців торгів у закупівлях дорожніх робіт, відповідно, відбулося зменшення частки на ринку ТОП-5 підрядників (з 57% до 35%).

При цьому, трьом компаніям вдалося утримати першість також і в 2018 році, проте суми підписаних договорів зменшилися в середньому на 45%. Ще одна позитивна тенденція — відсоток договорів із будівництва, реконструкції та капітального ремонту, укладених як Службами автомобільних доріг, так і обласними адміністраціями, у 2018 році зріс майже до 19% у порівнянні з 10,6% у 2017-му. В свою чергу, зросла й сума договорів (з 6,9 до 10,7 млрд грн), майже втричі збільшилась кількість підрядників з цих видів робіт.

Очевидно, що першочергову роль у цих позитивних тендерах зіграла передача частини доріг від «Укравтодору» до місцевої влади. Внаслідок цього з’явилася ціла категорія нових замовників та виконавців, що не входили в автодорівську систему. Можливо, нові учасники ринку не були настільки обізнані у тонкощах дорожньої справи. І, певно, говорити про їх повну і тотальну незаангажованість із місцевими чиновниками точно зарано. Проте арифметичне збільшення кількості замовників, а відповідно, і виконавців дорожніх робіт, не могло не вплинути позитивно на ситуацію в галузі.

Доступ до ресурсів отримало багато гравців, а це, як ми знаємо із книжки «Чому нації занепадають» – основа, на якій базується процвітання.

Відповідно, саме місцева влада та громадськість на місцях мають виступити тим рушієм, який скеровуватиме розвиток галузі в потрібному напрямку. Роботи тут справді вистачає – це й контроль підготовки та проведення конкурсів на дорожні роботи, контроль якості робіт, а також виконання гарантійних зобов’язань їх виконавцями.

Гарантія на ремонт як захист від браку

Запорукою того, що виконавець не “напартачить” у своїй роботі, повинні бути його гарантійні зобов’язання. Що, звичайно, неможливо без ефективного контролю з боку замовника.

Згідно з існуючими нормативними актами, гарантійні зобов’язання мають складати не менше трьох років. Правда, час від часу відповідальні державні органи та посадовці заявляли про збільшення термінів зобов’язань.

Зокрема, про збільшення термінів гарантії на поточний середній ремонт до 5 років заявляли свого часу в “Укравтодорі”. Говорив про збільшення термінів і попередній міністр інфраструктури Володимир Омелян. Як зазначила у коментарі Текстам активістка, яка займається контролем якості ремонту доріг Ольга Нос, зараз спостерігається велика різнобіжність в угодах від різних років щодо термінів гарантійних зобов’язань. Мова йде і про 3, і про 5, і навіть про 10 років гарантії на поточний середній ремонт, хоча не виключені й випадки, коли в угодах просто не прописані чіткі терміни гарантійних зобов’язань.

Передача доріг місцевого значення обласним державним адміністраціям, на жаль, внесла додатковий сумбур у ситуацію з контролем за гарантійними зобов’язаннями. Так, під час передачі місцевих доріг не було достатньо відпрацьоване питання, хто саме має вимагати від виконавців усунення недоліків у гарантійний термін. Фактично, виникла ситуація, коли угоди з підрядниками підписували одні, а вимагати їх виконання мали інші.

При передачі документів по місцевих дорогах у регіони також дуже часто не було передано всього обсягу документації. ОДА зіткнулися з браком інформації про виконані ремонти, зокрема, й щодо гарантійних зобов’язань підрядників. Хочеться сподіватися, що надалі ці проблеми будуть розв’язані, а рівень обізнаності та активність місцевих адміністрацій у питанні відстоювання своїх інтересів зростуть. Це, звичайно, неможливо зробити без тиску з боку громадськості.

Та найважливіше питання – чи продовжуватиме нова влада цю політику.

Нова влада й старі дороги

Нинішній український президент уже неодноразово висловлювався на тему ремонту доріг. Як правило, в своєму декларативному стилі а-ля Лукашенко. Під час свого візиту на Миколаївщину, вислухавши скарги на антиконкурентні дії під час тендерів двох компаній, Володимир Зеленський дав вказівку державним чиновникам «подзвонити оцим двом компаніям, які ходять парою, і сказати, що ми вас більше не бачимо».

На підставі чого чиновники мали вчиняти подібні дії, Зеленський не уточнив.

Як би там не було, але реалії життя виявилися сильнішими за президентську волю, і вже 2 серпня з сайту Прозоро стало зрозуміло, що одна з компаній, про які йшла мова, стала фіналістом конкурсу з капітального ремонту дороги з вартістю понад 1 млрд грн.

Проте останнім часом були зроблені й більш реальні кроки зі збереження доріг. Так, Верховна Рада ухвалила, а Володимир Зеленський підписав законопроект №1047, який передбачає штрафи в розмірі 500 - 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів за перевантаженні фури.

Передбачається, що отримані штрафи будуть зараховуватися до Дорожнього фонду. Автори законопроекту посилаються на результати дослідження, проведеного на дорозі Київ – Чоп. Було встановлено, що майже 30 % машин рухалися по трасі з перевищенням ваги, що скорочувало термін експлуатації дороги на 50%.

Щодо нового українського уряду, то він вирішив переплюнути своїх попередників за масштабністю планів із ремонту доріг. Принаймні, такий висновок можна зробити зі слів прем’єр-міністра Олексія Гончарука, який заявив, що хотів би вдвічі збільшити запланований минулим урядом обсяг фінансування дорожніх робіт на 2020 рік (поки що він передбачений у розмірі 75 млрд грн). Загалом, за його словами, уряд кожного року планує збільшувати фінансування, в першу чергу, будівництва доріг. Додаткові кошти планується отримати «завдяки наведенню порядку зі сплатою акцизів».

Проте, навіть якщо припустити, що уряду справді вдасться значно збільшити відрахування до Дорожнього фонду (а для цього потрібно або взяти гроші з інших потреб, або, як ми писали вище, суттєво збільшити доходи від акцизу на пальне і транспортні засоби) і ще більше «залити» грошовою масою галузь, виникає справедливе запитання – а чи вдасться подолати всі ті проблеми, які стоять сьогодні перед дорожньою галуззю?

Будь-які новації будуть неефективними, якщо не вдосконалювати процедуру закупівель. Верховна Рада прийняла закон про закупівлі № 1076, який має поглибити відповідальність, в першу чергу, замовників, і передбачає штрафи навіть для керівників замовників.

Закон закріплює механізм для боротьби з недобросовісними постачальниками. За невиконання умов договору замовник зможе відмовляти постачальнику в співпраці протягом наступних трьох років. Передбачається й обов’язкове проведення через Prozorro спрощених закупівель на суму від 50 до 200 тис. грн. З одного боку, це може унеможливити поділи ремонтованих доріг на малі відрізки – про один з таких випадків ішла мова вище. Але, з іншого боку, це ускладнює підготовку документів для дійсно дрібних ремонтів.

Зазначимо, що в ЄС допорогові закупівлі «контрактів на державні роботи» йдуть до 5.548 млн євро. Вважається, що ефективно контролювати чесне використання таких сум коштуватиме дорожче, ніж буде втрачено через можливі крадіжки. Для України це величезна сума, але й контролювати те, як витратили 50 тисяч гривень – не надто ефективна ідея.

Позитивні зрушення з ремонтом доріг багато в чому завдячують саме передачі значної кількості доріг в управління місцевій владі. Цей напрямок мав би стати одним із пріоритетних для влади.

На жаль, поки що абсолютно неясно, наскільки Зеленський і компанія у своїй політиці зважатимуть на регіони. Посада віце-прем'єра з регіональної політики в новому уряді відсутня, про якусь цілісну стратегію щодо регіонів також поки нічого невідомо. Як невідомо й те, чи будуть у майбутньому фінансувати дорожні проекти в регіонах у тих самих обсягах.