Що приховується під люстрацією і чому суддям штучно створюють образ «монстра»?

Бурхлива діяльність влади щодо очищення справляє враження показового процесу. Адже люстрація лише тоді має сенс, коли проводиться в комплексі з реформуванням державних структур та скороченням надмірної кількості відомств. Водночас перебільшення дієвості закону «Про очищення влади» свідчить про те, що досягти мети цього акта навряд чи вдасться з огляду на закладені в ньому антиконституційні положення, які не відповідають європейським стандартам.

Люстрація з погляду європейської практики

З огляду на актуальність зазначеної теми державні інституції намагаються відвернути увагу громадян від провального проведення реформ і влаштовують показові процеси боротьби з корупцією та люстрації. Зокрема, красномовними є заяви директора департаменту з питань люстрації Міністерства юстиції Тетяни Козаченко, яка сказала про нібито загальнодержавний саботаж закону «Про очищення влади», маючи на увазі судову систему та деякі органи виконавчої влади. Це й зрозуміло, оскільки Верховний Суд уніс подання про визнання окремих положень цього закону такими, що не відповідають Конституції.

Здавалося б, хто, як не судді, здатен виявити невідповідність законодавчих норм основоположним принципам Конституції та практиці Європейського суду з прав людини?! Тим більше що більшість правників сходяться на думці про необхідність унесення кардинальних змін до закону «Про очищення влади».

Так, у Венеціанській комісії люстрацію визначають як тимчасове виключення з публічного життя тих осіб, котрі обіймали високі посади за попереднього «недемократичного режиму» й через це «можуть становити загрозу нещодавно встановленому демократичному режиму». Український закон про люстрацію, однак, указує й на іншу мету — очищення органів влади від осіб, причетних до широкомасштабної корупції.

У висновках комісії зазначається: хоча люстрація й антикорупційні заходи є легітимними діями, вони «неідентичні за своєю природою». Термін «люстрація» в її традиційному розумінні охоплює тільки перший процес.

Представники європейського співтовариства наголосили, що намагання розібратися з двома викликами в одному законодавчому акті, ще й за допомогою ідентичних засобів, не є оптимальним. Розмежування боротьби з корупцією та люстрації у вузькому значенні є найважливішим моментом, на який звертається увага у висновках ВК. Адже надто широка люстрація може поставити під загрозу функціонування всієї державної влади в Україні. Водночас люстрація не є і не має бути формою кримінального переслідування. Її не потрібно використовувати як заміну кримінальному покаранню.

Неоднозначні та суперечливі оцінки цього закону європейським співтовариством та численними вітчизняними правниками свідчать про те, що не всі поділяють думку про «позитивні наслідки» її застосування для держави та суспільства.

Надто широке персональне застосування закону, застерігає ВК, буде дуже проблематичним. Це не тільки може призвести до порушення основоположних особистих прав, а й вплине на функціонування всього сектору української державної служби та соціальну стабільність. Це, у свою чергу, може спричинити серйозне неприйняття й стимулювання злоби в тих, хто працював раніше та був відсторонений від виконання державних функцій у «непропорційний спосіб».

Де звільнення, там і оскарження

Також європейські експерти попереджали, що великомасштабний люстраційний процес може призвести до величезного бюрократичного перенавантаження та створити атмосферу загального страху йнедовіри.

За підрахунками Уряду, під дію закону про очищення потрапляють близько 1 млн чиновників, держслужбовців, працівників правоохоронних органів. Наразі в офіційному списку «люстрованих» — майже 800 прізвищ. Близько 5000 держслужбовців перебувають у реєстрі осіб, які підлягають люстрації. Щодо понад 100000 працюючих чиновників проводиться перевірка.

Показово, що переважна більшість люстрованих оскаржили такі рішення до суду. Основними вимогами є визнання наказів про звільнення протиправними, поновлення на посаді, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу, а також зобов’язання Мін’юсту вилучити відомості щодо них з Єдиного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення закону «Про очищення влади».

За наявною інформацією, станом на 15.07.2015 окружними адміністративними судами прийнято до розгляду 746 справ та матеріалів, пов’язаних із застосуванням цього акта. Розглянуто 197 справ, з яких 137 пов’язані зі звільненням з публічної служби, 62 — з її проходженням. Вимоги позивачів задоволено у 58% випадків, з них 46% — у справах про звільнення та 77% — у справах, пов’язаних з проходженням служби. Справи про відновлення на посадах переважно стосуються працівників прокуратури, 10% — працівників Державної фіскальної служби, 7% — Міністерства внутрішніх справ та незначна кількість — СБУ та інших державних органів.

Статистичні дані свідчать, що при застосуванні люстрації допускаються численні порушення норм матеріального та процесуального права, а також основоположних конституційних засад. На невідповідність Конституції окремих положень закону «Про очищення влади» вказується у поданні Верховного Суду від 20.11.2014. Крім цього, за ініціативою народних депутатів з аналогічних підстав унесено подання про визнання неконституційними положень цього ж закону, які на сьогодні об’єднані та розглядаються Конституційним Судом в одному провадженні.

З огляду на очевидну неконституційність окремих положень люстраційного закону близько половини суддів, які розглядають відповідні справи, вирішили зупинити їх розгляд до винесення рішення КС. Адже саме суспільству доведеться в подальшому сплачувати значні суми за рішеннями Європейського суду з прав людини через порушення прав окремих держслужбовців під час люстрації. Тим більше що основні недоліки закону, як кажуть, на поверхні.

Дискримінаційний підхід

Процес люстрації як комплекс заходів, спрямованих на обмеження доступу до публічної служби та перебування на ній, повинен відповідати рівним можливостям доступу до державної служби, закріпленим у ст.38 Конституції, та нормам міжнародного права.

Аналіз приписів документа свідчить, що звільнення осіб, до яких застосовується заборона займати певні посади в органах державної влади, пов’язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно понад рік різного роду посад у період з 25.02.2010 до 22.02.2014. Це є неприпустимим з огляду на положення ст.25 Міжнародного пакту про політичні та громадянські права 1996 року, котрим визначено, що кожен громадянин без будь-якої дискримінації повинен мати доступ до державної служби на загальних умовах.

Венеціанська комісія у висновку від 16.12.2014 наголошувала, що, за законом «Про очищення влади», особи, котрі підпадають під люстрацію, не мають можливості довести, що вони не брали участі в порушеннях і не вживали або не підтримували антидемократичних заходів, що вступає в конфлікт з принципом індивідуальності відповідальності.

Аналогічну позицію викладено і в остаточному висновку ВК від 19.06.2015. В ньому наголошується, що ст.21 Загальної декларації прав людини визначає: «Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників» (ч.1) та «Кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні» (ч.2). Хоча декларація не є юридично зобов’язальною, більшість її положень уважаються такими, що відображають норми міжнародного звичаєвого права.

У свою чергу ст.25(с) Міжнародного пакту ООН про громадянські та політичні права надає кожному громадянину право та можливість без будь-якої дискримінації щодо раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, майнового стану, народження чи іншого статусу і без необгрунтованих обмежень для допуску до державної служби на загальних умовах рівності у своїй країні.

Таким чином, є підстави вважати, що приписами закону «Про очищення влади» створюються передумови для порушення рівності можливостей у реалізації права на доступ до державної служби. Адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід до підстав та порядку звільнення з посад осіб, котрі підлягають люстрації, обмеження в правах за ознакою обіймання посади в певний проміжок часу.

Без вини не винуватий!

Крім цього, заборона займати посади охоплює громадян, «які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом Віктором Януковичем, підрив основ безпеки чи оборони України або протиправне порушення прав та свобод людини». Таким чином, люстрація застосовується до осіб, які, перебуваючи на певній посаді, «вчинили правопорушення», визначене цим законом.

З огляду на таку логіку люстрація є одним із видів юридичної відповідальності, що має індивідуальний характер. За таких умов вина особи у вчиненні правопорушення має бути встановлена в кожному випадку. Натомість закон «Про очищення влади» встановлює колективну вину, нехтуючи презумпцією невинуватості.

Так, відповідно до пп.12, 13 резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи «Про заходи щодо ліквідації колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 при проведенні люстраційних заходів необхідно дотримуватися принципу індивідуальної вини, яка має бути доведена в кожному конкретному випадку, а особі, щодо котрої застосовується така процедура, має бути гарантовано право на захист, презумпція невинуватості та право на оскарження до суду.

В розумінні практики ЄСПЛ статус особи, до якої застосовуються люстраційні процедури, прирівнюється до статусу особи, котру обвинувачують у скоєнні злочину. У рішеннях ЄСПЛ («Любох проти Польщі», «Турек проти Словаччини», «Матієк проти Польщі») наголошується, що при розгляді справ про люстрацію мають бути дотримані всі гарантії правового захисту та стандарти справедливого судового розгляду, основою яких є дотримання принципу презумпції невинуватості як стримування від передчасного осуду особи, щодо котрої здійснюється люстрація.

Про необхідність доведення вини кожної особи, яка підпадає під люстрацію, говориться у висновку ВК: «Особу в жодному разі не вправі люструвати без надання їй повного та належного процесуального захисту, включаючи права на представництво адвокатом (який надається, якщо суб’єкт не може дозволити собі оплатити відповідні послуги), на доступ до всіх наявних викривальних і виправдувальних доказів та їх оскарження, на наведення власних доказів, на проведення відкритого слухання справи за її запитом, а також на оскарження до незалежного судового органу».

Таким чином, передбачена законом про люстрацію автоматична 10-річна заборона займати посади порушує принцип презумпції невинуватості, гарантований ч.2 ст.62 Конституції.

Непропорційна дискваліфікація

Автоматичне позбавлення доступу до публічних посад на 10 років усіх осіб, перевірка щодо яких виявила деякі порушення незалежно від їх характеру та ступеня, — це радикальний захід. Чи може він відповідати принципу пропорційності, який є одним із принципів процесу очищення влади (ч.2 ст.1 закону)? Вельми сумнівно, що так.

Кримінальним кодексом передбачено відповідальність за скоєння злочинів у сфері службової та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг. Особи, засуджені за вчинення більшості із цих правопорушень, караються позбавленням волі з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до 3 років. Ця процедура підпадає під усі гарантії справедливого судового розгляду й надає суду право визначати покарання, ураховуючи тяжкість правопорушення та загрозу, яку особа становить для суспільства.

Водночас закон «Про очищення влади» обходить це положення через запровадження спрощеної процедури, передбачаючи єдине уніфіковане покарання. При цьому тривалість заборони більш ніж утричі перевищує максимальний строк покарання у вигляді позбавлення права обіймати певні посади, передбачений КК.

Крім того, процедура не передбачає індивідуалізації покарання та не враховує принципу пропорційності застосування обмежень відповідно до законної мети як складових верховенства права. Таким чином, застосування ч.8 ст.3 закону «Про очищення влади» може призвести до того, що тисячі людей будуть протягом 10 років позбавлені права обіймати посади в державних органах через виявлення незначних невідповідностей у фінансових даних та прирівнюватимуться до осіб, винних у скоєнні серйозних порушень прав людини та злочинів.

На цих та інших вадах акта, що суперечить Конституції та практиці ЄСПЛ, наголошується й у поданнях народних депутатів та ВС до КС.

Системний аналіз положень люстраційного закону свідчить, що він не позбавлений і окремих спірних питань, які викликають занепокоєння. До таких слід віднести автоматичне внесення прізвищ осіб до відповідного реєстру, а також застосування цього акта до суддів за умови одночасної дії положень закону «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» всупереч принципам як національного, так і міжнародного права.

Очищення судів як самоціль

До речі, якщо проаналізувати будь-який період зміни влади в Україні, то виявиться, що пріоритетним завданням кожної з них було «реформування» судової системи. Надзвичайно пильна увага до суддівського корпусу, на думку колишнього Голови ВС Василя Маляренка, пояснюється тим, що суди — це серйозна зброя в боротьбі за владу. Тож природньо, що будь-яка влада прагне мати суди, які були б їй підпорядковані.

Як наслідок, під поняттям «люстрація суддів» у сучасних реаліях приховується «перетасування» одних на інших та усунення неугодних. Під цим же гаслом нагнітається ситуація довкола всієї системи за допомогою популістських заяв окремих політиків та засобів масової інформації. Так, окремі посадові особи зазначають, що на цьому етапі люстрації чиниться протидія саме з боку судової влади. З огляду на це активно просувається ідея щодо масової люстрації суддівського корпусу, починаючи від проведення реформи та закінчуючи повною заміною особового складу.

Сплеск негативу свідчить про правову безграмотність окремих політиків та нехтування ними Конституції, якою визначено місце та значення судової влади в системі органів державної влади. Адже суд — це орган, який утримує суспільство в балансі, основа будь-якої правової держави.

Проте на цьому етапі розвитку демократії в Україні суд стає заручником політичної ситуації та штучно створеного образу «монстра», що, у свою чергу, зумовлює тотальну неповагу до судової влади загалом. Так, кричущими випадками неповаги до КС є відверті погрози окремих «люстраторів» на адресу суддів, які розглядають питання щодо конституційності закону «Про очищення влади». Чи можливе це в європейській країні? Як за таких умов судді КС здатні прийняти законне та виважене рішення, що матиме неабияке значення для становлення в суспільстві довіри до судової влади?

Безумовно, закон «Про очищення влади» потребує внесення системних змін, які мають базуватися на нормах Конституції, рекомендаціях ВК та практиці ЄСПЛ. Адже люстрація не замінить собою структурних реформ, спрямованих на зміцнення верховенства права та протидію корупції, та не є панацеєю від більшості проблем у державі. А шукати винуватців усіх негараздів, відволікаючи увагу суспільства від справжніх проблем, — це лише видимість процесу, який ніколи не дасть результату.