Чому Львів не стає “великим” і до чого тут децентралізація (фото)

Реформа децентралізації виходить на фінальний етап. За словами прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля, реформа має завершитися вже цієї осені місцевими виборами, проте саме зараз вона переживає найскладніший етап.

Разом з експертами розбираємося, чому з великими містами об’єднання проходить найважче, які перспективи є в цього процесу та що може зарадити ситуації.

Реформа децентралізації – одна з ключових у країні, а в ЗМІ дедалі частіше з’являються тези, нібито, вона загальмувала, чи навіть зупинилася. Експерти запевняють, що це лише поодинокі випадки, а загалом одна з ключових реформ України рухається за планом. Більше того, складні процеси об’єднання з великими містами називають прогнозованими. 

Об’єднання громад навколо великих міст по всій Україні вже проявило багато складнощів. На прикладі «великого Львова», тобто об’єднання міста Лева з навколишніми селами та містечками, спробуємо розібратися, що ж заважає більшим містам (в першу чергу обласним центрам) безболісно формувати великі громади та що може цьому зарадити.

В березні у Львові дискусія щодо моделей об’єднання громад навколо обласного центру перейшла у вуличні протести. Майже півмісяця під обласною адміністрацією збиралися мітинги мешканців кількох сіл та містечок навколо Львова (Сокільників, Дублян, Грибовичів, Малехова, Мурованської ОТГ тощо) та стояли намети протестувальників-противників ідеї приєднуватися до «великого Львова». Активними були й прихильники ідеї об’єднання. Наприклад, студенти аграрного університету писали листи міністрам на підтримку ідеї об’єднання Дублян зі Львовом тощо. Чому об’єднання стало проблемним та як цьому зарадити, розбираємося далі.

Проблема 1: терміни

Коли в Україні почав діяти закон про добровільне об’єднання громад і на Львівщині створюватися перші об’єднані територіальні громади, про Львів довгий час не було чути. Іноді в мерії починалися розмови про формування міської агломерації, але за відсутності відповідного закону справа далі декларацій не йшла. Коли стало зрозуміло, що термін добровільності добігає кінця і далі формувати громади уже буде своїм рішенням Кабмін, міський голова Андрій Садовий призначив заступником з питань містобудування свого однопартійця, екснардепа Любомира Зубача, якому і доручив займатись питаннями децентралізації. 

У січні міська рада звернулася з листом до Верховної Ради, Кабінету Міністрів та Львівської ОДА з пропозицією об’єднати Львів з 20 сусідніми населеними пунктами. З них лише 3 – місто Винники, смт. Брюховичі та смт. Рудне зараз перебувають в адміністративному підпорядкуванні Львова. При цьому до списку потрапили дві вже діючі ОТГ – Зимноводівська та Мурованська, тож протистояння стало публічним. Голова Мурованської ОТГ Зіновій Петрух так відреагував на заяву:

Принцип добровільності був витриманий і передбачав локальну взаємодію громад. Законодавець міг чітко зафіксувати терміни і тоді б, можливо, ці комунікації між містами і навколишніми громадами розпочалися б раніше Оксана Дащаківська Експерти зауважують, що автори закону покладалися на добровільну взаємодію громад, тож через таку недостатню врегульованість і відбуваються непорозуміння.

Проблема 2: власні інтереси

У хід реформи на цьому етапі втрутився конфлікт інтересів: як між містами, так і персональні інтереси конкретних політиків на місцях.  Обґрунтовуючи потребу приєднання територій, міська рада висловила до низки ОТГ «територіальні претензії» – мовляв вони «відхопили» частину землі, яка вкрай потрібна Львову для розвитку транспортної інфраструктури або на їхніх землях знаходяться стратегічні об’єкти міста. Заяви львівської мерії найбільше обурили лідерів громад тих населених пунктів, які безпосередньо межують з містом.

Обурилися заявою ЛМР і в Мурованській ОТГ. 

Директор агенції регіонального розвитку Львівської області Тарас Баранецький говорить:

Експерт вважає, що до вуличних протестів дійшло через неузгодженість дій та конфлікт інтересів, а постраждати в результаті можуть інфраструктурні проєкти, важливі для Львівщини.

Не перший рік через політичні чинники Львів протиставлявся навколишнім селам Тарас Баранецький Він наголошує й на давньому політичному конфлікті інтересів, через який зацікавлені сторони вдаються до підбурювання людей на спротив. «Треба також розуміти, що приміська земля дуже дорога, і є люди для яких важливо зберегти за нею контроль. Не перший рік через політичні чинники Львів протиставлявся навколишнім селам. Це було нескладно зробити  – достатньо було сказати людям, що вони будуть платити за львівськими тарифами комуналку або що на їхньому городі буде міський цвинтар. Ця довголітня історія протиставлення трансформувалася у перспективні плани формування ОТГ попередніх років, коли до Львова не передбачалося приєднання жодного села, хоче всі розуміли, що це неправильно. Певний час не було навіть майданчика, на якому можна було обговорювати питання», – каже Тарас Баранецький. 

Проблема 3: брак комунікації

Гаряча фаза протистояння почалася після того, як наприкінці лютого  ЛОДА скерувала до Кабміну Перспективний план формування територій громад Львівської області. Попри неодноразові переговори голів навколишніх громад з обласними чиновниками, з’ясувалося, що ЛОДА таки підтримала формат «великого Львова», хоча й не у повному обсязі. Так, уряду пропонувалося доєднати Львова місто Дубляни та села Грибовичі, Гряда, Малехів, Зашків, Лисиничі, Бірки, Рясне-Руське, а також Мурованську ОТГ. Білою плямою на карті залишилося приміське село Сокільники, мешканці якого не хотіли «розчинитися у Львові» і висловилися за створення окремої ОТГ. До цього вони вже кілька місяців вимагали включити потенційну громаду у перспективний план.  Під час зустрічі з головою ЛОДА Максимом Козицьким представники громад заявили, що не допустять «анексії» їх територій, і навіть провели паралелі з анексією Криму. Попри це обіцянки відкликати перспективний план активісти громад не домоглися. Очільник ЛОДА лише запропонував підготувати колективне звернення від усіх невдоволених громад до міністерства розвитку громад та територій. Він додав, що доопрацьовувати план будуть, якщо у міністерства будуть до нього зауваження. 

Вони таки з’явилися і стосувалися якраз «білих плям» навколо Львова. Відтак уже в березні ЛОДА скерувала до Кабміну уточнення до перспективного плану, в якому майбутня Львівська ОТГ стала ще меншою. У ньому передбачено утворення двох приміських ОТГ – Сокільницької  та Оброшинської, а також збереження діючої Мурованської ОТГ.  Експерти додають, що досвід Львова – доволі типовий.

Свого часу деякі великі міста вірили у механізм агломерації, який дозволить приєднати навколишні села не докладаючи великих зусиль, які були потрібні для формування ОТГ. Це передбачало ще й багато комунікації, а це потребувало багато часу, щоб знайти підхід до кожної громади. В результаті закон про агломерацію так і не був прийнятий. З іншого боку, терміни підтискають, етап добровільної децентралізації завершується і треба вчиняти якісь дії. А в момент обмеженого часу і непередбачених наслідків включаються додаткові фактори. У випадку зі Львовом це була неготовність приймати рішення, які затягнули дотепер, а ситуативно включилися багато факторів і мотивів, які спричинилися до того, що мали багато протестів».  

Проблема 4: зміни влади та очікування виборів

За словами експертів, обласна влада ще з самого початку реформи могла би стати модератором процесу формування громади навколо Львова (адже остаточне рішення прийматиметься у Кабінеті Міністрів), але через низку причин обласна адміністрація та обласна рада не поспішали втручатися в ситуацію. А в очікуванні цьогорічних місцевих виборів політики не проти використовувати й механізм протестів для досягнення своїх цілей. «Це цікавий момент, бо дорадчий голос ніби є і ніби його немає, остаточне рішення все одно залишається за Кабміном. Але ОДА і облради, які мали право голосу, мали б змодерувати цей процес раніше, – коментує Оксана Дащаківська. – Очевидно, що в умовах зміни влади, губернаторів, коли до влади приходять нові люди, цієї модерації теж не вистачило. Ну і політичний фактор – це наближення місцевих виборів, коли потрібно буде пояснювати виборцям, куди ж поділося наше село, або що зроблено щоб збільшити свою територію, яка тепер Львову критично потрібна. І ці протести – це не тільки тиск на ОДА чи на Кабмін, а тиск на усіх партнерів, у тому числі на Львівську міську раду, інші громади, які могли б входити до цієї ОТГ. І це доволі популярний метод, який в Україні часто використовується», – пояснює Дащаківська.  «Обласна рада – це політичний орган і те, що їй давали впливати на перспективний план, було помилкою. Політики, як правило, хочуть всім сподобатися і якщо ти голосно кричиш, то вони тебе підтримають, – коментує Тарас Баранецький. – На початку грудня було рішення включити в перспективний план цілу низку об’єднаних громад без врахування наслідків для навколишніх територій. Це було чисто популістське, політичне рішення. Тому облрада в цьому контексті є більше розсіювачем. Щодо ОДА, то було політичне протистояння з міською владою. З іншого боку, і Львів тоді не сильно проявляв якусь позицію щодо формування об’єднаної громади. Це було таке взаємне уникання. Всі розуміли, що цей формат треба шукати і це нормально, що є дискусія. ЛОДА в деякій мірі в ролі арбітра виступає  – там хочуть, щоб перспективний план був сформований максимально добровільно, щоб лише затвердити те, про що уже громади домовилися, звичайно з дотриманням критеріїв спроможності. Якщо ЛОДА погоджує створення неспроможної громади, малюючи її через різні причини, то в найближчому майбутньому вона цю громаду буде сама і утримувати», – каже Тарас Баранецький.  

Де вихід?

На думку Оксани Дащаківської, якби у громад і самого Львова було довгострокове бачення процесу децентралізації, такої ситуації б не було. «Має спрацювати раціо і довгострокова перспектива. В Україні є закон про співробітництво громад, не виключаю, що звернуться до цього інструменту, – пояснює пані Дащаківська. – Львів має основну перевагу – це робочі місця. Львів втрачає території, які могли дати шанс по-іншому розвиватися місту, але в решті факторів Львів насправді не дуже втрачає.  А щодо доїзду та інших речей, Львів може просто ставити вимоги, щоб це була спільна справа і не брати на себе бюджетного навантаження щодо вирішення цих речей. Мешканці цих громад все одно будуть користуватися благами міста, але ціна для них буде дещо інша», – каже Оксана Дащаківська.

Тарас Баранецький зауважує, що закон про агломерацію, який парламентарі досі не прийняли, може позитивно вплинути на ситуацію: «Найперше буде укладено угоди щодо об’єктів критичної інфраструктури міста. Крім цього, думаю все-таки буде прийнято закон про агломерацію і буде чітке розуміння, як вона виглядає, яка територія, це все буде регламентовано урядом». Він додає, що агломерація – наступний крок реформи.  «Те, що зараз пропонується в законопроєкті про агломерацію, це, по-перше, зона агломерації. Треба розуміти, що для кожного великого міста в Україні вона буде своя. Якщо говорити про Львів, то це буде 20-30 кілометрів, про Київ – більше і так далі. Тобто, визначається зона, куди поширюється агломерація і на тій території визначається перелік напрямків, за якими місцеві органи самоврядування зобов’язані співпрацювати та виробляти спільну політику. Наприклад, 20-ти кілометрова зона навколо Львова має слугувати спільною транспортною системою, а не кожен район має мати свою. На такій території мали би спільно займатися поводженням з ТПВ, а не кожен окремо мав би думати, де його посортувати. Це було би добре, але це можливий інструмент уже коли ми завершимо формування спроможних громад. Тому що агломерація – це завжди стосунки абсолютно однакових за повноваженнями та можливостями суб’єктів. Тобто не може бути такого, що Львів має право формувати транспортні маршрути, а якась сільська рада не має такого права. Агломерація – це наступний крок після того, як будуть створені громади, але не те, що може замінити створення ОТГ».  

Досвід агломерацій із великими містами як спосіб неконфліктного вигідного співіснування працює, наприклад, у Великій Британії. Так званий Великий Лондон утворився після економічної кризи 2008 року як спосіб спільно вирішувати проблеми. Про це розповіла Шарлотт Адан, експертка Ради Європи.

За її словами, сусідні села дають Лондону в першу чергу ділянки «для зведення так званого соціального, тобто доступного житла. У Великій Британії діють дуже жорсткі закони щодо цього, і вони сильно обмежують права забудовників. Зрештою, соціальне житло будується з податків, які сплачують ці забудовники. Тому маленький населений пункт не може побудувати соціальне житло, а мегаполіс – так.

Також Лондону потрібні сміттєві полігони та сміттєпереробні заводи, зазвичай розташовані на периферії. З іншого боку, усі без винятку керівники місцевого самоврядування Великої Британії за законом зобов’язані робити виключно те, що вестиме громаду до економічного зростання, до покращення екологічної ситуації, до зменшення соціальної напруги тощо. Таким чином законодавчо визначено цінність послуг, що їх отримує громада», – пояснює експертка переваги агломерації.  «Законопроект є вкрай важливим в контексті децентралізації.

Майже навколо кожного великого міста виникають конфлікти між самим містом і сусідніми громадами. І створення агломерації може стати одним зі шляхів погашення цієї напруги і дозволить місту і громадам ефективно співпрацювати», – пояснює один з авторів законопроекту нардеп Віталій Безгін. Наразі законопроєкт про агломерації пройшов опрацювання в комітетах ВР, тож депутати мають розглядати його в першому читанні, але дата розгляду поки невідома.

Проєкт «Donbas Media Forum та міжрегіональне співробітництво для виробництва якісного контенту для Сходу України» впроваджується за підтримки Медійної програми в Україні, яка фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) і виконується міжнародною організацією Internews.