Закон об особом статусе Донбасса написан не в Киеве

Не успела "остыть" работа Конституционной комиссии, которую президент Петр Порошенко своим указом создал в начале марта 2015 года, как в украинском информпространстве и политикуме снова поползли слухи об очередном изменении Конституции. По словам экспертов, люди верят политикам, которые убеждают в необходимости корректировки Основного закона, так как не знают своих базовых конституционных прав. По результатам опроса Центра Разумкова в 2015 году, лишь 10% украинцев знакомы с текстом Конституции, а 40% – в глаза не видели Основной закон.

В конце августа 2015 года Верховная Рада в первом чтении приняла изменения в Конституцию по части децентрализации. По словам президента и премьера (Владимир Гройсман по совместительству – еще и глава Конституционной комиссии), проект существенно расширяет права местных властей. Но, вместе с этим, усиливает президентскую вертикаль и закрепляет за Донбассом особый статус. Нормы этого проекта вызвали столько противоречий в обществе, что 31 августа 2015 года в день его принятия под стенами Рады погибли четверо нацгвардейцев.

О внутренней кухне работы Конституционной комиссии, отличии Петра Порошенко от других президентов и идеальной украинской Конституции во второй части интервью  "Сегодня" рассказал замглавы Конституционной комиссии, научный консультант по правовым вопросам Центра Разумкова Виктор Мусияка.

- Над проектом изменений в Конституцию по части децентрализации работала Конституционная комиссия, или документ писали в АП?

- Когда речь идет об этом проекте, так сказать нельзя. Я просто знаю людей из Конституционной комиссии, которые в этом процессе принимали самое непосредственное участие. Лично я не воспринимаю многие положения, которые есть в проекте. Надеюсь, в конце концов, мы вернемся к этому тексту. Кстати, с февраля этого года уже можно заново подавать проект изменений в Конституцию. По разуму, нужно из этого проекта изменений по децентрализации выбросить п.18, его нормально доработать и уже на этой сессии до лета одобрить, а осенью окончательно принять. Сейчас, вроде бы, процесс децентрализации продолжается и без изменений в Конституцию: проходит процесс формирования объединенных территориальных громад, выборы в них проходят… Но их обновленные полномочия и права необходимо подкрепить Конституцией. Тогда, давайте, сделаем все правильно. Но, видимо, держат все на случай возможной ситуации выполнения Минских соглашений по особому статусу, без которого для Путина выборы на тех территориях бессмысленны.

- Даже беглый анализ норм проекта по децентрализации свидетельствует о существенном расширении полномочий президента.

- Нет сомнения. Такие возможности закладываются где "тонко", где "толсто". Взять префектов, которых назначает президент. Префект в системе исполнительной власти, но посмотрите, как выписали его полномочия, к тому же, может останавливать решения органов местного самоуправления… А там же есть еще ст.140, которая наделяет президента полномочием досрочно прекращать полномочия органов местного самоуправления (если вдруг они начнут принимать антиконституционные решения) и назначать "временного государственного уполномоченного". Я тогда спрашивал на Конституционной комиссии, что это за "фрукт" такой? Хотя бы указали, что его полномочия определяются законом. Получается, что он назначается президентом, временно (четко определить время исполнения им полномочий затруднительно) руководит исполнительными органами местного самоуправления. Ясное дело, что все это может привести к узурпации власти в руках президента. Но предложено это все с благими намерениями.

- Возможные сепаратистские действия местных органов власти…

- Да. В этом проекте нет понятия "громада". "Громада" – это, получается, территория без людей. Столько лет мусолили эту тему, десятки миллионов евро истратили наши европейские коллеги, помогая разрабатывать соответствующую концепцию. Польские гмины изучали, приезжали сюда, туда ездили наши представители. Гмина в Польше, как наша громада, – это и территория, и люди на территории, – все вместе. И потом гмина в Польше – это юридическое лицо. А у нас взяли территорию нарисовали, а потом где-то отдельно упоминаются жители громады, которые живут на территории. Есть немало других положений, просто требующих опять к ним возвратиться. Этот проект изменений в Конституцию по децентрализации можно довести до ума и снова отдельно вынести на Верховную Раду и принять.

- История повторяется: каждый украинский президент, приходя к власти, пытается переписать Конституцию.

- Действующий президент меньше подвержен влиянию окружения. Он знает, чего хочет и сам способен сформулировать соответствующие пожелания к тексту Основного Закона.

- То есть, он сам хочет именно так изменить Конституцию?

- Я думаю, что эти изменения в значительной мере – продукт его размышлений о том, каким должен быть Основной закон. Разработчики делают так, как он хочет, а не так, как при других президентах: разработчики сделали, показывают президенту и убеждают его, что так надо.

- Вы сказали, что наши поддались на удочку необходимости изменения Конституции Украины. Но п.18 переходных положений проекта по децентрализации, который нас отсылает к закону об особом статусе Донбасса, по сути, наделяет Донбасс полномочиями федеративного образования. Тут децентрализацией и не пахнет.

- К этому же нас и склоняют. К примеру, немецкая Бавария как отдельная земля может заключать договоры с различными государственными образованиями других стран. Но Германия – федеративная республика. А в условиях унитарного государства, которым есть Украина, такая постановка вопроса неприемлема и невозможна. П.18 проекта переходных положений Конституции говорит, что "особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом", должно быть соответствующее положение в тексте Конституции в разделе о местном самоуправлении, что может быть или "особый статус" или "особенности местного самоуправления", причем не только регионов, но и районов. Я уже не говорю о содержании закона об особенностях местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Там даже не элементы федерализма, а конфедерализма. Когда, например, говорится о том, что они могут создавать свои органы милиции, прокуратуры. А есть вообще дикий пункт. На фоне того, что в проекте изменений в конституцию в части децентрализации президенту предусмотрели полномочие останавливать решения органов местного самоуправления и их распускать, в законе об особом статусе написано, что полномочия органов местного самоуправления этих отдельных районов не могут быть прекращены. Прямо в законе об этом написано: они могут делать, что угодно антиконституционно, но прекратить их полномочия нельзя. Найдите хоть один украинский закон, принятый ВР, где было бы написано: "Украина берет на себя обязательства…". А в этом законе так и написано. Должно же быть: "государство обязуется…", или "государство осуществляет…". Если внимательно проанализировать текст этого закона, очевидно, что написан он не в Киеве. А ВР это приняла, и теперь пытаются освятить это все Конституцией.

- Что касается проекта изменений в Конституцию по части правосудия. Год назад Рада приняла его во втором чтении, президент подписал, все говорили, теперь точно заживем по-новому, что это "перемога". Но что-то мы не видим особых изменений в судебной власти.

- Люди хотят увидеть быстрые изменения, особенно, когда речь заходит о судебной системе. Это последний рубеж, где человек может защитить свои нарушенные права. Тем более, что суды должны стоять на страже прав людей. А что получается? Я, между прочим, на Конституционной комиссии не голосовал за этот проект. Там есть целый ряд положений, которые я считаю неприемлемыми, даже антиконституционными с точки зрения внутренней структуры Конституции. К примеру, когда речь идет о защите прав. Если в ст.55 прошлой редакции говорилось, что каждый волен выбирать защитника своих прав в суде, то теперь написано, что это могут быть только адвокаты. Это что, не ограничение прав, что ли? А ст.22 Конституции говорит, что при принятии новых законов не могут ограничиваться права и свободы. Подгруппа Конституционной комиссии по правам человека Буткевича (Владимир Буткевич, судья ЕСПЧ в отставке – Авт.) была абсолютно недовольна положением про адвокатов. Я уже не говорю о том, что это была своеобразная диверсия против основ функционирования судебной власти, когда убрали из текста Конституции принцип законности. Написали "в соответствии с верховенством права…". Это не безобидная вещь и не просто какой-то юридический казус. Кстати, уже после внесений изменений в Конституцию ВККСУ выясняла, как судьи понимают принцип "верховенство права": из ста судей апелляционных судов лишь один судья внятно ответил на этот вопрос. Забрали у КС полномочие толкования законов, но наделили Верховный суд таким полномочием. Решение, которое он принимает по конкретным делам и толкованиям законов является обязательным не только для судов, но и для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Я предлагал на этом фоне ликвидировать парламент, если не законы, а их интерпретация сейчас будет превалировать. Единственный оселок, на котором мы еще можем держать судебную власть, – это принцип законности. Конечно, как основном элементе принципа верховенства права.

- А где в проекте изменений в Конституцию в части правосудия расширяются полномочия президента?

- Высший совет правосудия теперь – самый главный орган. Но в переходных положениях сказано, что Высший совет правосудия (бывший Высший совет юстиции – Авт.), который был создан в 2014-2015 гг., продолжает свою работу до апреля 2019 года. Как он формировался, мы знаем, ясно, что влияние президента было. И потом, президент имеет право, почему-то по переходным положениям, чего нет в тексте Конституции, перевода судей. Это полномочие, позволяет сформировать соответствующие суды. Как Киреева в свое время перевели, чтобы он Тимошенко судил. Такое же, кажется было и с судьей Вовком по делу Луценко. За это время (которое указано в переходных положениях – Авт.) может быть сформирована лояльная судебная система. Позитив в том, что теперь ВР не назначает бессрочно судей. И президент не назначает "судей-пятилеток", у него осталась лишь т.н. "церемониальная" функция подписания указа о назначении судьи. Фактически назначает судей Высший совет правосудия. Но что меня тревожит? В соответствии с европейскими рекомендациями мы создали Высший совет правосудия в составе 21 человек, 11 из которых – судьи. У нас известен уровень недоверия к судебной власти, все говорят о том, что судьи подвержены коррупции, а создан орган, где больше половины – судьи. Этот орган занимается назначениями, переводами, снятиями с должностей судей. Вряд ли Украина должна была не учитывать реальную ситуацию в судебной системе следуя рекомендациям Венецианской комиссии.

- Ну да, есть опасность, что свои будут защищать своих же.

- Но если у нас такое состояние судебной системы, как мы можем отдавать в руки такую власть? Тем более и сейчас продолжает нагнетаться негатив к судебной власти. Нам постоянно показывают, что судьи выпустили/отпустили коррупционера, убийцу, отменили какое-то решение, нам показывают, как судьи взяли/не взяли под стражу. При этом тысячи судей не имеют претензии к своей работе.

- Показывают в прямом эфире ночные заседания…

- Я к чему: продолжает "косяком" идти негатив к судебной власти и продолжается процесс формирования ВСУ. А вы вспомните, как принимались изменения в Конституцию по части правосудия? Вначале проголосовали закон о судоустройстве и статусе судей, который вроде бы уже учел изменения в Конституцию, а потом сами изменения в Основной закон. Ст.8 Конституции устанавливает правило, в соответствии с которым на момент голосования законы должны соответствовать Конституции. Абракадабра, устроенная 2 июня 2016 года, привела к тому, что закон о судоустройстве и статусе судей в любой момент может быть признан неконституционным. Я уже не говорю о том, что выводы научно-экспертного и юридического управления ВР по этому законопроекту были негативными. А регламент говорит, что в таком случае закон в целом принимать нельзя. Я к тому, что со всех сторон этот закон может быть поставлен под сомнение. А на основании этого закона осуществляется формирование нового ВСУ…

- Ну, так главное достижение, по словам политиков, – возвращение ВСУ права конечной инстанции, которое у ВСУ в свое время забрал Виктор Янукович.

- В свое время уничтожали ВСУ, чтобы Онопенко оттуда убрать. Чтобы убрать главу ВСУ, уничтожили сам суд. Но нынешними изменениями в Конституцию и законом ничего же не возвратили. В составе Верховного суду предусмотрено высшие специализированные суды. Собственно Верховный суд – как скарлупа без наполнения. Реальные кассационные полномочия у Высших кассационных судов. Были коллегии Верховного суда – было понятно, что это последняя высшая судебная инстанция.

- 11 апреля Верховная Рада провалила новую редакцию закона о Конституционном суде. Вроде бы новый проект предусматривает перезагрузку КС, ведь там еще работают судьи, которые в угоду Януковичу осуществили антиконституционный переворот. И понятие конституционной жалобы вводится, то есть, теперь каждый украинец может обратиться туда. И функцию толкования законов у КС забрали. Но, значит, закон не так уж и хорош, раз его принятие провалили?

- Проектом Закона президент и парламент наделены неконституционными полномочиями – создавать конкурсные комиссии по подбору кандидатов на должности судей КСУ. Конституционный суд, по проекту закона, обеспечивает "верховенство Конституции Украины и защиту прав и свобод человека на всей территории Украины". КС рассматривает нормативные акты на предмет их конституционности лишь когда к нему обращаются соответствующие субъекты. Самостоятельно КСУ не может принимать к производству дела о неконституционности законов и других нормативных актов. Как при таких полномочиях он может обеспечивать верховенство Конституции? Ограниченно – да, но не вообще. Защиту прав и свобод граждан осуществляют общие суды. Появление "конституционной жалобы" не делает КС защитником прав человека "на всей территории Украины". Кстати, механизм осуществления права на "конституционную жалобу" противоречит Конституции, поскольку КС не является органом правосудия и не может предусматривать способы обеспечения результата рассмотрения жалобы. Условия для подачи конституционной жалобы также сомнительны с точки зрения соответствия их Конституции.

Почти все мои предложения к законопроекту о Конституционном суде были отвергнуты. Даже там, где можно было элементарно, скажем, привести просто в нормальное состояние этот закон. Не говоря уже о том, что в изменениях в Конституцию и в самом законе фактически сделали КС таким, что к судьям будет невозможно прикоснуться: КС сам принимает решение, дать согласие на привлечение к ответственности своего коллеги, или нет. И это после истории 2010 года, в КС еще сидят судьи, которые в угоду Януковичу осуществили антиконституционный переворот. Наверное, важнее иметь подконтрольный КС, нежели привести в нормальное состояние функционирования этого органа.

- Что с проектом изменений в Конституцию по правам человека? Заседания профильной рабочей группы продолжаются?

- Рабочая группа по правам и свободам во главе с профессором Буткевичем почти два года назад завершила работу. За последующее время ни разу на эту тему Конституционная комиссия не заседала. Это показатель того, что создали Конституционную комиссию для обеспечения принятия решения по так называемой децентрализации и по правосудию. Права и свободы человека видимо были тем фоном, на котором можно было показывать заботу власти о правах и свободах человека.