Виборча реформа: що зміниться і як це працюватиме

З 1991 року виборче законодавство в Україні регулярно і суттєво змінюється. Це не сприяє стабілізації політичної системи, і вже давно йдуть розмови про потребу ухвалити прогнозовані й оптимальні для українських реалій правила.

Експерти з виборчого законодавства – як депутати, так і представники громадських організацій, – уже років десять як зійшлися на тому, що на парламентських виборах слід запровадити пропорційну систему з відкритими списками, і в 2010 році запропонували прийняти її в проекті Виборчого кодексу. Кодекс отримав схвальний відгук Венеціанської комісії, але Парламентом ухвалений так і не був.

У 2014 році після Революції Гідності відбулися позачергові вибори президента і народних депутатів. Запровадити відкриті списки на парламентських виборах спочатку пообіцяв президент у своїй передвиборчій програмі, а потім 302 парламентарі в Коаліційній угоді.

Прийняти нові правила мали в першій половині 2015 року, проте до того часу депутати спромоглися зареєструвати п’ять виборчих законопроектів, і лише два з них справді відповідали обіцяному. Перше голосування відбулося 19 жовтня 2017 року, коли три виборчі законопроекти Рада провалила попри те, що ряд політичних партій – у тому числі парламентських – і громадських організацій напередодні кількатисячною акцією за "Велику політичну реформу" закликали Парламент виконати свою обіцянку.

Голосування за два інших законопроекти було заплановане 7 листопада, але ні політики, ні експерти вже не вірили, що воно буде успішним. Але сталося так, що того дня Верховна Рада несподівано для всіх мінімально необхідними 226 голосами ухвалила в першому читанні законопроект № 3112-1 – дещо осучаснений проект того самого Виборчого кодексу, який був уперше зареєстрований у 2010 році. Нижче ми спробуємо розібратися, які суттєві зміни він пропонує і чому його ухвалення викликає стільки спротиву.

ЩО ЗМІНИТЬ КОДЕКС?

Народні депутати, представляючи законопроект перед голосуванням, зазначали, що одна з основних цілей кодексу – вирішити проблему підкупу на мажоритарних округах та купівлі місць у закритих партійних списках на парламентських виборах.

Про продаж місць в прохідній частині списку заявляли неодноразово: можна згадати інтерв’ю засновника інвестиційної компанії "Dragon Capital" Томаша Фіали, який називав конкретні ціни в рамках кампанії 2014-го року – від 3 до 10 мільйонів доларів. Підкуп виборців продуктовими наборами чи грошима вже став звичним явищем і максимально цинічно проявився на довиборах у 2015 році в Чернігові (205-й округ).

Змінити політично-корупційний статус-кво планується передусім через запровадження нової виборчої системи – відкритих регіональних списків, яка дасть виборцям більше впливу на те, хто персонально представлятиме їх у парламенті, ускладнить підкуп виборців, а також запустить внутрішньопартійну конкуренцію.

Проте, не парламентом єдиним. Кодекс – це величезний документ, який закладає правила проведення виборів усіх рівнів, функціонування Центральної виборчої комісії та Державного реєстру виборців, і всюди передбачає як суто технічні, так і змістовні зміни. Найбільш важливими з останніх є:

• Вже згадані відкриті регіональні списки на парламентських виборах
• Зниження прохідного бар’єру на парламентських виборах з 5% до 4%
• Відкриті списки в багатомандатних округах на виборах до Верховної Ради АР Крим, обласних рад та рад великих міст з кількістю виборців від 90 тисяч і більше
• Багатомандатна мажоритарна система відносної більшості на виборах до сільських, селищних, районних, районних у містах та міських радах у містах із кількістю виборців менше 90 тисяч
• Гендерна квота, яка передбачає, що в кожній п’ятірці кандидатів у списках не більше трьох є представниками однієї статі
• Вимога обов’язкового навчання для членів виборчих комісій
• Створення регіональних представництв ЦВК
• Додаткові вимоги до передвиборчої реклами на телебаченні

Розглянути всі ці зміни в одному короткому матеріалі неможливо, тож ми зосередимося виключно на тому, яку ж нову виборчу систему будуть розглядати депутати і як вона зменшує корупцію на виборах до парламенту.

ВІДКРИТІ РЕГІОНАЛЬНІ СПИСКИ

Зараз вибори до Верховної Ради відбуваються за змішаною системою: 225 депутатів обираються за мажоритарною, 225 – за пропорційною системою з закритими списками при 5% виборчому бар’єрі. Така система вигідна для партій влади, які втрачають рейтинг, оскільки дозволяє за допомогою адміністративного ресурсу на додачу до партійних депутатів-"мажоритарників  заводити в Парламент також "незалежних" "мажоритарників", які потім приєднуються до фракції. Це спрацювало для Леоніда Кучми у 2002 році, і для Віктора Януковича в 2012 році.

Крім використання адмінресурсу, значною проблемою "мажоритарки" є підкуп, який здійснюється в найрізноманітніших формах – від роздачі продуктових наборів до прямих виплат готівкою. Цьому сприяють порівняно невеликі розміри округів та відсутність реального покарання за виборчі правопорушення.

Основною проблемою закритих партійних списків є купівля "прохідних" місць. Оскільки виборці не впливають на порядок проходження кандидатів у закритому списку і при голосуванні орієнтуються передусім на перші 5-10 облич, то охочі потрапити в Раду можуть отримати місце в другому-третьому десятку кандидатів в обмін на допомогу з фінансуванням виборчої кампанії партії.

Щоб вирішити ці проблеми, депутати пропонують перейти на повністю пропорційну систему – відкриті регіональні списки з виключно партійним висуванням. Ця система складніша за змішану в підрахунку й ніколи не застосовувалася в Україні. Розберемося, як саме виглядатимуть парламентські вибори у разі її запровадження.

Замість 225 "мажоритарних" округів формуються 27 регіональних округів, межі яких переважно збігаються з межами областей за трьома винятками: окремим округом стає Кривий Ріг з агломерацією, два округи формуються в місті Києві окремо від області, Херсонська область і АР Крим об’єднуються в один округ.

Висувати кандидатів мають право тільки партії. Для участі у виборах партія формує загальнонаціональний список і в обов’язковому порядку розподіляє всіх кандидатів з нього в регіональні списки (при цьому один кандидат може бути включений тільки в один регіональний список). У кожному регіоні партія має висунути щонайменше 5 кандидатів, з яких не більше 3 є представниками однієї статі.

Виборець, прийшовши на дільницю, отримує бюлетень нового зразка, де треба вписувати номери партії та кандидата, а не просто ставити позначки, як це було раніше. Обов’язково треба буде вказати номер партії, а номер конкретного кандидата з цієї партії – за бажанням. Щоб унеможливити маніпуляції з бюлетенями, зазначати треба буде обов’язково дві цифри: наприклад, якщо партія має номер "7", то вказати потрібно "07" – тоді ніхто не зможе виправити результат на "17".

За результатами голосування до Парламенту проходять тільки кандидати від тих партій, які набрали 4% дійсних голосів виборців сумарно по всій країні.

Щоб визначити, скільки мандатів партія отримала у виборчому регіоні, голоси за її регіональний список діляться на виборчу квоту. Виборча квота обчислюється за такою формулою: всі голоси за партії, які подолали прохідний бар’єр, додаються, і отримана сума ділиться на 450 – відповідно до кількості мандатів у Верховній Раді. Наприклад, якщо виборча квота становить 30 тисяч голосів, а партія набрала 65 тисяч, то з її регіонального списку до Верховної Ради проходить два кандидата, навіть якщо кожен з них набрав голосів менше, ніж становить виборча квота.

Хто саме з регіонального списку партії отримає мандат, суттєво залежить від голосів, відданих за кандидатів персонально, що і робить регіональні списки відкритими.

Процедура така: кількість голосів за кожного кандидата ділиться на кількість всіх дійсних голосів за всі партії у регіональному окрузі й помножується на сто, кандидати ранжуються відповідно до цього відсотка (враховується лише ціла частина, а дробова – відкидається), і мандати отримують ті, хто набрав найбільший відсоток. У разі, якщо кілька кандидатів мають однакові відсотки, то першість за тим, хто був вище у регіональному списку партії.

Усі голоси, які залишаються неврахованими після розподілу мандатів по регіональних списках, – у прикладі, наведеному вище, це 5 тисяч, – стають підставою для розподілення мандатів з загальнонаціонального, так званого "компенсаційного" списку. Якщо сумарна кількість нерозподілених голосів з усіх 27 округів дорівнює, наприклад, 250 тисяч, то при виборчій квоті 30 тисяч партія отримує право на 8 додаткових мандатів. У результаті народними депутатами стають також перші 8 кандидатів з компенсаційного списку, які не здобули перемоги в регіонах.

Запровадження цієї системи – як і будь-якої іншої – не може викорінити корупцію на парламентських виборах, але має суттєво зменшити її:

• Кандидати більше не зможуть проходити "незалежними", а потім приєднуватися до фракції партії, виконувати програму якої вони своїм виборцям не обіцяли.
• Підкуповувати виборців стане складніше, оскільки мандати будуть розподілятися в округах, що в середньому в десять разів більші за мажоритарні, і боротися на них доведеться не лише з кандидатами від інших партій, а і з власними однопартійцями.
• Купити гарантоване прохідне місце буде важче і дорожче, оскільки таких місць буде менше і вони будуть лише у загальнонаціональному "компенсаційному"списку, і в будь-якому разі доведеться платити за власну виборчу кампанію в регіональному окрузі.

ЩО ДАЛІ?

Процедура проходження законопроекту передбачає, що протягом двох тижнів після голосування депутати готують і реєструють свої правки, потім профільний Комітет з питань правової політики і правосуддя дає на них висновки й передає в парламентську залу, де депутати ухвалять політичне рішення, в якій редакції ухвалювати Кодекс і чи ухвалювати його взагалі.

Є дві причини, з яких законопроект № 3112-1 можуть не прийняти. Перша – він зменшує шанси пропрезидентської сили сформувати більшість у наступному парламенті, оскільки скасовує "мажоритарку", і тому депутати найбільшої фракції можуть просто відмовитися його підтримати.

Друга причина – текст Кодексу був вперше поданий у 2010 році і у багатьох аспектах є застарілим. До другого читання в ньому треба врахувати нові українські реалії: децентралізацію, нові норми щодо регулювання політичних фінансів, напрацювання щодо невідворотності покарання за порушення на виборах, зміни в законах "Про Центральну виборчу комісію" та "Про Державний реєстр виборців" тощо. Зважаючи на те, скільки змін потрібно, депутати можуть просто не встигнути підготувати правки.

Тому парламентарі зараз опинилися перед складним вибором: або ухвалити в другому читанні кодекс, який після ухвалення доведеться ще суттєво допрацьовувати, або ж не виконати свою обіцянку виборцям і в 2019 році знову балотуватися до Верховної Ради за законом Віктора Януковича.

При цьому про необхідність виконати обіцянку депутатам забути вже не дадуть: організатори акції за "Велику політичну реформу" говорять про нові мітинги в Києві та обласних центрах, представництво ЄС і посли "Великої Сімки" публічно послали сигнал Парламенту і Адміністрації Президента, що вітають готовність України запровадити відкриті списки. Тому з кожним днем аргументів для затягування з виборчою реформою у влади все менше.