В чому головна проблема децентралізації в Україні

А тим часом процес триває. Згідно з даними Мінрегіонбуду, в Україні вже об'єдналися 889 громад з 11 520 існуючих і на їх базі створено 184 нових, об'єднаних (ОТГ). У них вже пройшли перші вибори. Вони користуються наданими державою преференціями і, водночас, стикаються з усім шквалом проблем, що виникають у ході реформи. Стосовно ще 105-ти громад місцеві облдержадміністрації вже звернулись до ЦВК, аби вона призначила перші вибори цьогоріч.

Багато це чи мало? Стане децентралізація влади на європейський манер для нашої країни "чарівним пенделем" чи її поховають політики? Чи впораються з новими можливостями і повноваженнями на місцях? 

Відповіді на ці питання кореспондент Укрінформу шукала разом із координатором Вінницького офісу реформ і регіонального розвитку Олегом Левченком.

- Олеже, з точки зору експерта, що ж маємо з децентралізацією у країні наразі?

- Зараз можна виділити чотири регіони - це Хмельниччина, Житомирщина, Тернопіль і Дніпро, де люди повірили в децентралізацію зразу, і де на це була політична воля депутатського корпусу і голів ОДА. Власне, тому ці регіони мають найкращі результати об'єднання громад. Ставши лідерами реформи децентралізації, вони отримали нові можливості у вигляді субвенцій, додаткових коштів із Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) тощо. Але водночас, вони зіштовхнулися і з усіма наявними недоліками, неготовністю законодавчої бази тощо. І ці ризики виявились рівноцінним здобуткам, на які вони сподівались.

Коли вони почали готуватися до формування ОТГ, ще навіть не було законодавства про реєстрацію таких громад. Але люди, лідери громад, повірили, що це потрібно зробити, зробили і отримали результати. Перше - це фінанси. Якщо говорити про держпідтримку в національному масштабі, то йдеться про 3 млрд грн з ДФРР, мільярд субвенції на формування інфраструктури об'єднаних громад і свою частку з 1,95 млрд грн субвенції місцевим бюджетам унаслідок децентралізації фінансової.

Наприклад, Хмельницька область, де громади отримали 226 млн грн у вигляді цільової субвенції. Таких грошей вони не бачили ніколи. І за ці кошти вони роблять дороги, школи, садочки. Причому, йдеться не просто про ремонти. Ми бачимо зовсім інші підходи до використання нових можливостей. З'являються сільські (!) спортивні школи, комплексні навчальні заклади, які вирішують проблему як дошкільного виховання, так і середньої освіти. Найцікавіше, що люди, які відповідальні за ці громади, - голови і депутати, - зорієнтувались, що треба створити потужне комунальне підприємство, яке могло б самостійно вирішувати проблеми громад. Але головне, що відбувається зміна мислення цих громад.

- Локомотивом децентралізації традиційно вважалась Вінниччина, але наразі серед передовиків з об'єднання громад її немає. Чому так туго йде справа на малій Батьківщині її натхненника? 

- Зараз уже не туго. Власне, Вінниччина не була лідером цього процесу, але й не була найгіршою. Але для повільних темпів було багато причин. Насамперед, через низький рівень довіри до влади як такої, притаманний усій Україні, а особливо - до пропонованих нею реформ. Бо єдина, яка наразі спрацювала позитивно - це запровадження ЗНО. Її єдину люди помітили і відчули зміни, коли їхні діти почали вступати у вузи за знаннями, без тисяч доларів хабарів. Інші ж реформи насправді й не стартували.

Що ж стосується власне Вінницької області, то чинна на той момент облрада складалася зі значної кількості людей, які хотіли якісь свої питання вирішити, хтось не сприймав реформу, бо не розумів, як воно усе буде. У результаті, замість 50-60 об'єднаних громад, які мали б бути створені відповідно до методики Кабміну, обласна рада "напланувала" аж 106. 

Це неприйняття, нерозуміння законодавства і цілком логічне небажання голови ОДА силою заставляти громади об'єднуватися, і спричинило наявну ситуацію. Його позиція дуже важлива, адже закон передбачає необхідність внутрішньої волі і бажання громад об'єднуватись.  Бо, зігнавши всіх в ОТГ силоміць, увесь негатив цього процесу можна було перетягти на місцеву владу, зробивши сприйняття реформи в регіоні ще проблемнішим. 

На щастя, цього не сталось, і вже зараз ми бачимо, що область, особливо за останні півтора місяці, рішуче пішла вперед. Ми маємо 20 громад, яка подали у ЦВК цілісний пакет документів про об'єднання для оголошення у них перших виборів. Прогнозую, що 5 із них не будуть визнані Кабміном, як спроможні. І тут буде невідповідність реалій і очікувань тамтешніх людей, які хочуть об'єднання і вважають, що якщо вони підуть на вибори, то вже все вирішено. А решта п'ятнадцять - потенційно спроможні, вони є центрами об'єднання, визначеними Мінрегіоном під час попередніх консультацій.

Окрім того, в області є перспективний план об'єднання громад, зараз він перебуває на вивченні Мінрегіонбуду. Хочемо почути позицію міністерства з приводу цієї конфігурації ОТГ. Як тільки ми отримаємо відповідь, що буде визнаватись спроможним, а що ні, спробуємо винести на сесію облради і обговорити з депутатами.

Загалом, процес пішов, адже йдеться про 24 ОТГ із 66 очікуваних у найближчій перспективі (з урахуванням 4 вже існуючих - Калинівська (Калинівський район), Студенянська (Піщанський район), Вапнярська (Вінницький район) та Іллінецька (Іллінецький район).

- Про очікування і реалії. А об'єднані громади зможуть упоратися з новими можливостями? Наприклад, голова Вінницької ОДА на одній з нарад казав, що місцеві бюджети в ході фінансової децентралізації отримали понад мільярд гривень додаткових надходжень. Рік спливає, а половина цих коштів досі навіть не розподілені.

- Це дуже важливе питання, щоб вони взяли на себе не тільки ресурси, а й відповідальність. Насамперед, тепер доведеться думати, як збалансувати ситуацію в об'єднаних громадах. Робити в першу чергу щось у дальньому селі, чи поряд з центом ОТГ? Це має бути дорога, чи садочок? Але точно, що не все в одному селі, не тільки "на землі" одного депутата, інакше не оберуть вдруге. 

Сьогодні є багато ризиків. І досі люди живуть питаннями і побоюваннями, - хто нас буде представляти? Чи не станемо ми "бригадним селом"? Що буде зі школою, з медициною, з послугами? Ці питання за нас самих ніхто не вирішить.

- Чи можна говорити про якісь провали реформи децентралізації? У чому вузькі місця цього процесу?

- Ну, з точки зору фінансів є тільки один провал. Громадам, навіть тим, що не об'єдналися, дозволили розпоряджатися акцизом. Скажімо, внутрішні дороги вони ремонтують, але ж їздять в основному шляхами міжрайонного і міжобласного сполучення! Там ремонт не робиться, а кошти від пального надходять саме в ті громади, де є АЗС. Це викликає певну диспропорцію. І багато голів громад, на території яких є АЗС, кажуть, що їм тепер не потрібно нічого міняти, їм і так добре. І це багатьох "законсервувало". 

Інша проблема в тому, що частина реформ іще тільки наздоганяють децентралізацію. Візьмімо хоча б охорону здоров'я. Зараз іде тривала дискусія про те, як мають виглядати медичні округи, незрозуміла остаточна ситуація відносно первинного-вторинного-третинного рівня надання медичної допомоги. Як це пов'язати з об'єднанням громад? Усіх відповідей ще немає, ми не бачимо цілого візерунка.

Разом із тим, є шанс вплинути на прийняття рішень, поки ці питання ще "гарячі", поки цього не зробили за нас. І чимало голів громад активно втручаються в питання розподілу податків, функціонування ДФРР тощо. Все це треба унормовувати і реалізовувати зараз.

- Якихось два тижні тому стартувала програма "U-LEAD з Європою: Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку". Йдеться про близько 3 млрд грн від європейських партнерів на підтримку децентралізації. Як люди зможуть відчути на місцях, що ці гроші були використані за призначенням, а не "розпиляні"?

- Насправді, наразі стартує кілька проектів, а U-LEAD - тільки один із них. В Україні на реформу децентралізації працюють і кошти американського уряду, і шведські, і євросоюзівські, - і їх буде багато. На презентації програми у Вінниці комісар ЄС з питань розширення та політики добросусідства Йоханнес Ган сказав, що це буде ключовим пріоритетом іноземних партнерів у співпраці з Україною, і що на це буде максимальна підтримка і допомога.

Стосовно U-LEAD, то в мене є чітка впевненість у тому, що кошти підуть за призначенням, адже ним керує Німецьке товариство з питань міжнародної допомоги (GIZ). Це німецька урядова інституція, яка дуже відповідально ставиться до коштів своїх платників податків. Це один із запобіжників, і це тільки частина загальної допомоги, яка орієнтована на те, що мали б робити колишні офіси реформ, а зараз - центри підтримки місцевого самоврядування.

На першому етапі їх зусилля будуть сконцентровані на підтримці створення інфраструктури розвитку об'єднаних громад.

Коли ми приїздили до Хмельницької області, то з'ясувалося, що там передбачений штат дозволяє найняти 36-40 чоловік, які могли б керувати процесом, а реально є усього 20-25 підготовлених людей. Тобто, немає кадрів, які відповідали б потребам, які сьогодні виникають у громадах. А йдеться ж про розробку стратегічних планів їх розвитку, роботу з коштами ДФРР, цільовими субвенціями, іншими джерелами ресурсів тощо. Як уже йшлося, громади просто не встигають "вибирати" ці кошти! Тому треба сформувати штати компетентних фахівців у кожній громаді, щоб там були люди, які знаються на інструментах роботи з цими коштами, - як правильно підготувати документацію, будівельну, кошторисну тощо. На першому етапі буде підготовлена ця інфраструктура, і громади отримають доступ до ресурсів на власний розвиток.

Ще, наприклад, у програмі U-LEAD одним із партнерів є шведська програма, яка передбачає створення 600 ЦНАПів в усіх об'єднаних громадах за 4 роки. Зокрема, і в такому вигляді піде на місця допомога.

А завдяки залученню до роботи програми іноземних агенцій вдасться уникнути проїдання цих коштів у вигляді, скажімо, високих зарплат. У нас вже навіть постало таке питання, що працівники новостворюваної установи не можуть отримувати заробітну плату значно більшу за керівників ОДА і директорів департаментів. Це свідчить, що європейці не дозволять створити чергове "коритце".

Окрім того, для європейців дуже важливим є питання публічності. І вони контролюватимуть, як і що робитиметься, як використовуються кошти.

- Об'єднані громади функціонуватимуть у новому форматі - матимуть статус прирівняних до міст обласного значенням. Отже, з'являються нові суб'єкти, інтереси яких доведеться враховувати у політтехнологічних розробках вже на найближчих виборах? Як поводитимуться в цьому сенсі політичні партії?

- За моїми відчуттями, матимемо справу з дуже різким розшаруванням, бо є градація: сільська, селищна і міська об'єднана громада. Вибори у сільських громадах не політизовані, а ось міські проводяться за партійними списками. Тому й ці чинники враховуються, коли приймаються рішення, кому і з ким об'єднуватися.

Що ж до політтехнологічної складової, то досвід показує, що навіть ті політичні сили, які дуже проти об'єднання громад (наприклад, "Батьківщина"), активно беруть там участь у виборах. Ми на Вінниччині бачили справжнє протистояння під час перших виборів в ОТГ. Але як тільки громада почне функціонувати як самостійна одиниця, коли не треба буде їздити до Києва за грошима, питання партійності стане далеко не головним. Бо люди питатимуть обранців - не з якої ти партії, а якого результату домігся. 

Зараз ми ще не бачимо цієї хвилі, але як тільки об'єднається значна кількість громад, вони диктуватимуть умови на місцевому рівні. 

Приклад Польщі і Чехії це демонструє. Там є політика національного рівня, і бозна хто може керувати цим процесом - ліві, праві. А на місцях треба слідкувати за безпекою, інвестиціями, освітою і медициною. І люди самі внормують цю ситуацію. Якщо на рівні області політика ще матиме велике значення, хоча там буде вже менше ресурсів, то на рівні громад ми побачимо зовсім іншу канву вже буквально за три роки.

Нехай навіть на першому етапі оберуть популістів, але вже на наступних виборах вони шукатимуть господаря, бо матимуть із чим порівнювати. Вже нині у сусідній Хмельницькій області є більше 20 ОТГ, є голови, з якими громади розквітають, а є і такі, що прийшли, бо хотіли підім'яти під себе якісь території. Люди це бачать і зроблять певні висновки.