Голова ОТГ і староста: повноваження, субординація та службові відносини

З набуттям чинності Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», в системі місцевого самоврядування з’явилася нова посадова особа – староста. З її появою в об’єднаній громаді виник і новий вид службових відносин: голова ОТГ ↔ староста.

У цій публікації на основі аналізу положень чинного законодавства будуть розглянуті такі питання:

• що є спільним, а що відмінним між головою ОТГ і старостою в контексті їх правового статусу та окремих повноважень?
• який тип службових відносин з точки зору субординації (лат. subordinatio – підпорядкування) повинен існувати між головою ОТГ і старостою?
• що є причиною існування стереотипу, відповідно до якого староста вважається підлеглим голови ОТГ?

Спільним між головою ОТГ і старостою є те, що посада і голови, і старости є виборною. Голова обирається усією об’єднаною територіальною громадою, а староста – жителями відповідного старостинського округу. Як голові, так і старості закон визначив чіткий перелік повноважень. Вони разом із наявними у кожного з них нормативно встановленими правами, утворюють їх правовий статус, що визначає напрями та зміст службових відносин голови ОТГ і старости в системі місцевого самоврядування.

Спільним між головою і старостою щодо участі у засіданнях виконавчого комітету, на яких головує сільський, селищний, міський голова, є те, що кожен з них має право лише одного ухвального голосу. Іншими словами, голова ОТГ, не зважаючи на його головування на засіданні виконкому, не має будь-яких інших переваг відносно решти членів виконкому, включаючи й старосту.

Відмінним між головою ОТГ і старостою є обсяг їхніх повноважень, що визначені законодавством про місцеве самоврядування, та територія, на яку поширюється їхня юрисдикція. Так, повноваження голови дозволяють їх реалізовувати на усій території об’єднаної громади, тоді як юрисдикція старости здебільшого обмежується територією старостинського округу. Хоча староста має декілька повноважень, які він здійснює за межами старостинського округу, зокрема:

• участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій;
• право гарантованого виступу на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного села, селища;
• представлення інтересів жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради шляхом участі у засіданнях виконавчого комітету (частина 5 статті 14-1, пункти 1-3 статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР).

Староста помилково вважається підлеглим (підпорядковим) голові ОТГ. Однією із причин виникнення цього стереотипу, на мій погляд, є буквальне тлумачення одного із повноважень сільського, селищного, міського голови, відповідно до якого він «організує в межах, визначених законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету. Здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету» (пункт 1 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР). Так ось, повноваження щодо здійснення керівництва виконавчим комітетом деякі голови тлумачать винятково на свою користь. Їхня логіка виявляється досить простою: якщо голова здійснює керівництво виконавчим комітетом, то голова є керівником, а усі, хто входять до складу виконкому є його підлеглими, а оскільки староста за посадою є членом виконкому, то і він теж є підлеглим голови.

Передбачаю, що знайдуться ті, хто скаже, що старосту варто вважати підлеглим голови хоча б з огляду на те, що розпорядження голови, рішення ради та виконкому, які підписує голова, є обов’язковими до виконання старостою.

По-перше, що стосується рішень ради та виконкому, підписаних головою, то вони є актами колегіального органу влади, а не голови як суб’єкта одноосібної влади.

По-друге, розглядаючи розпорядження голови, варто звернути увагу, що вони за своїм змістом та юридичними наслідками переважно є внутрішньо організаційними, тобто їх головним призначенням є унормування службових відносин всередині органу місцевого самоврядування та/чи стосується процедурних питань (призначити, звільнити, уповноважити, відрядити, накласти дисциплінарне стягнення тощо), або як спосіб правового реагування голови на прийняті радою чи виконкомом рішення щодо їх зупинення.

По-третє, якщо голова, наприклад, видав розпорядження про проведення позачергового засідання виконкому, а староста прибув на нього, то це не означає, що староста є підлеглим голови, бо він виконав його розпорядчий акт. Це є лише свідченням того, що староста вчинив дії, спрямовані на реалізацію покладеного на нього повноваження щодо представлення інтересів жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради шляхом участі у засіданнях виконавчого комітету.

Таким чином, не існує жодних правових підстав вважати старосту підлеглим голови ОТГ. Це означає, що тип службових відносин між головою ОТГ та старостою не має визначатися через субординацію, оскільки її не повинно бути апріорі.

І наостанок. Якщо голова котроїсь ОТГ досі переконаний, що староста є його підлеглим, і будує на цьому відносинизістаростою, то це не випадково. Це логічний наслідокхибного уявлення про істинний зміст службових відносин зістаростою.Також це відображає ступінь правової обізнаності голови громади, рівень його службової культури та поваги до посади старости.