Реформа держслужби, або Чому "пересидіти" не вийде

Про те, що Україна потребує реформування державної служби, говорили давно.

Від моделі радянського державного апарату в країні втомилися всі, адже протягом останніх 15-20 років він змінювався і підлаштовувався під "правлячі партії, у той час як в інших демократичних країнах він не орієнтований на політиків і залишається незалежним органом. У нашій країні посади розподілялися за квотним принципом, а також не рідко чиновниками ставали завдяки родинним зв'язкам або просто "непереможній українській корупції". Про це пише "112 Україна".

Крім того, прийняття нового закону було однією з умов виконання Україною Угоди про фінансування, у відповідності з якою здійснюється підтримка реформ в Україні з боку ЄС.

У першому читанні 23 квітня 2015 р. законопроект приймали довго – депутати кілька разів провалювали голосування. Потім була створена робоча група з доопрацювання його до другого читання, і прийняли закон лише через деякий час – 10 грудня 2015 року. За реформу держслужби у другому читанні і в цілому проголосував 261 народний депутат, а під час підготовки законопроекту надійшло понад 1,3 тис. поправок. Причому сам закон розроблявся безпосередньо за підтримки європейського співтовариства.

Як відомо, закон набув чинності 1 травня 2016 року і вносить чимало нововведень у життя українського держслужбовця. Спробуємо розібратися, які "сюрпризи" очікують українських бюрократів.

Одними з перших їх відчули "на собі" чиновники з подвійним громадянством. Так, напередодні Олександр Боровик заявив, що припиняє виконувати обов'язки заступника голови Одеської обласної державної адміністрації через громадянство Німеччини, з тієї ж причини звільнилася Марія Гайдар, а голова Закарпатської ОДА Геннадій Москаль звільнив начальника управління освіти, молоді та спорту Берегівської РДА Василя Лендєла, який на держслужбі отримав громадянство Угорщини. Зазначимо, згідно до ст. 4 Конституції в Україні воно заборонено, проте закон не передбачає відповідальності за його порушення. Виходить, що українець може мати два або більше паспортів, тільки вже держслужбовцем, завдяки новому закону, бути не може.

Нова посада - державний секретар

В Україні вводиться нова посада – державного секретаря. Держсекретар – це чиновник категорії "А", який обирається на конкурсі. Основний його обов'язок – керувати апаратом міністерства. Причому, він залишається на посаді навіть при зміні Кабміну, що, по суті, робить його незалежною фігурою.

Кандидатом на посаду державного секретаря міністерства може бути громадянин України, який має вищу освіту, загальний стаж роботи не менше семи років, включаючи досвід управлінської роботи не менше трьох років, та відповідає іншим вимогам, визначеним законом. Держсекретар призначається строком на 5 років за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби з правом повторного призначення.

"Введення посад держсекретарів у країнах, які зробили це недавно, протягом року показало початок економічного зростання. Навіть настільки великий ефект, тому що це інша якість управління роботи міністерств і відповідно управління галузями в цілому... Вся держслужба повинна оновитися за 5-7 років", - додає експерт ініціативи "Реанімаційний пакет реформ" Микола Виговський.

У той же час глава правління центру політико-правових реформ і співголова ради "Реанімаційного пакету реформ Ігор Коліушко додав, що через пару місяців почнуть оголошувати конкурси на зайняття вакантних посад.

"Десь у середині літа, після формування комісії Вищого корпусу держслужби, розпочнуться конкурси на держсекретарів... Від того, хто займе посади, залежить ефект цього закону", - заявляв він.

Категорії та ранги

Посади служби тепер підрозділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, кваліфікації і компетентності: "А" (вищий корпус державної служби) - держсекретаря Кабміну та його заступників, держсекретарів міністерств; керівників центральних органів виконавчої влади, керівників апаратів Конституційного суду України, Верховного суду та інших; голів місцевих держадміністрацій та інших керівників держслужби; "Б" (посади) - керівників структурних підрозділів та їх заступників; "В" - інші посади, що не віднесені до категорій "А" і "Б", власне фахівці.

Також встановлюється 9 рангів держслужбовців - вид спеціальних звань. Тим, хто займає посади категорії "А" присвоюються 1, 2, 3 ранг; "Б" - 3, 4, 5, 6 ранг; "В" - 6, 7, 8, 9 ранг. Від рангу та категорії будуть залежати розмір зарплати і вимоги до службовців. Черговий ранг у межах відповідної категорії присвоюється через кожні три роки з урахуванням результатів його роботи (або за особливі заслуги поза терміну). Службовець може бути позбавлений рангу лише за рішенням суду.

Дія закону поширюється на держслужбовців секретаріату Кабміну, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих держадміністрацій, органів прокуратури, військового управління, закордонних дипустанов та інших держорганів.

У той же час під дію закону більше не потрапляють президент, голова Адміністрації та його заступники, члени Кабміну, заступники міністрів, голова та члени Нацради з питань телебачення і радіомовлення, Антимонопольного комітету, Нацагентства з питань запобігання корупції, ЦВК та ін. Також закон не поширюється на секретаря РНБО, народних депутатів, службовців НБУ, депутатів місцевих рад, суддів, прокурорів, військовослужбовців, правоохоронців і працівників патронатних служб та інших.

Ще одним цікавим нововведенням є те, що службовців категорії "А" зобов'язують знати іноземну мову – одну з офіційних мов Ради Європи (англійську або французьку). Втім ця новація набуває чинності тільки в 2018 році – мабуть, відстрочка для вивчення мови. На вільне оволодіння українською мовою дали час до 2017 року.

Призначення на посади через відкритий конкурс

Відтепер введення на всі посади буде відбуватися тільки за конкурсом на основі особистих якостей і досягнень кандидатів на посади, виключаються будь-які корупційні механізми при вступі та проходженні державної служби.

Крім того, громадськість вперше може впливати на подібні призначення - до складу конкурсної комісії можуть залучатися представники громадських об'єднань. Комісія утворюється у складі не менше п'яти осіб, а до її складу входять представники служби управління персоналом та юридичної служби, а також окремих структурних підрозділів державного органу.

Конкурс на зайняття вакантної посади категорії "А" (держсекретарів, їхніх заступників, керівників центральних органів влади та інших) проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Сюди входять представники Верховної Ради, президента, Кабміну, профспілок, асоціації роботодавців, голова Нацагентства з питань запобігання корупції і представник Державної судової адміністрації, керівник центрального органу виконавчої влади, який власне і реалізує політику в сфері державної служби (за посадою) та представники громадськості – третина комісії.

Чиновники категорії "А" будуть призначатися на 5 років, з правом повторного призначення. Для категорій "Б" і "В" керівником держслужби утворюється конкурсна комісія у складі голови і членів комісії. Подібні конкурси проходять безпосередньо на місцях. Всього до конкурсної комісії повинно входити не менше 5 осіб. При цьому до складу можуть залучатися представники громадських об'єднань та держслужбовці.

Таким чином, на думку експертів, проходить розмежування політичних та адміністративних посад. "Державним службовцям може бути той, хто пройде конкурс. А патронатні посади (радники, прес-секретарі, помічники, - ред.) традиційно формуються за суб'єктивним чинником, тобто керівник завжди сам собі вибирає. Він же не буде оголошувати конкурс на свого радника", - пояснює Виговський.

Оклад і надбавки - або скільки буде заробляти держслужбовець

Заробітна плата держслужбовця складається з посадового окладу; надбавки за вислугу років, ранг; виплати за додаткове навантаження (якщо таке буде) і премії (у разі встановлення).

Як вже відомо, Кабмін на чолі з колишнім прем'єром Арсенієм Яценюком 6 квітня підвищив зарплату держслужбовцям. Так, згідно з запропонованою схемою посадові оклади державних службовців будуть підвищені і складуть зокрема:

- від 1 723 грн на посаді спеціаліста в районі до 8 615 грн на посаді голови райдержадміністрації;

- від 2 412 грн на посаді спеціаліста в області до 10 338 грн на посаді голови обласної державної адміністрації;

- від 3 618 грн на посаді спеціаліста в державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію всієї України - до 12 061 грн на посаді керівника державного органу.

Крім цього, документом пропонується затвердити розміри надбавок для 9-ти рангів державного службовця - від 200 до 1000 грн.

Мінімальна зарплата держслужбовців буде поступово підвищуватися і наблизиться до розміру двох мінімальних зарплат. Так, мінімальний розмір посадового окладу 9-ї групи становить:

з 1 січня 2017 р. - 1,25 розміру мінімальної зарплати;

з 1 січня 2018 р. - 1,5 розміру мінімальної заробітної плати;

з 1 липня 2018 р. - 1,75 розміру мінімалки.

Тепер 70% зарплати становитиме оклад і тільки 30% - премії і надбавки (раніше було навпаки). Експерти вважають, що таким чином зменшиться суб'єктивний вплив керівника на розмір зарплати.

"Закон з одного боку частково вирішує питання зарплат, але в дуже малих масштабах, тому що він закладає, що через два роки мінімальний оклад нижчої посади повинен скласти дві мінімальні зарплати. Але цього теж дуже мало, бо коли людина приходить керувати органом центральної виконавчої влади, вона має отримувати як топ-менеджери в бізнесі або принаймні більш вагомі суми", - розповів Виговський.

Так, експерти погоджуються, що зарплата держсекретаря має становити 75 тис. грн.

Виговський зазначив, що закон закладає можливість при скороченні штату за перехідний період, поки що у бюджеті немає коштів перерозподіляти кошти між тими, хто залишився. Також закладається створення спецфонду в бюджеті, який можуть поповнювати іноземні донори. За його словами, вони готові до 90 млн євро вже в цьому році виділити на реформи держуправління в Україні.

Він додав, що відміняються всі привілеї та статуси держслужбовців, надбавки й інші пільги, а також здійснюється перехід на загальну пенсійну систему. Це зроблено тому, що багато трималися за посади держслужбовців не для того, щоб якісно впроваджувати державну політику, а щоб "пересидіти" до пенсії.

"Особливо хвилюватися нормальним держслужбовцям також нічого. За рахунок поступового збільшення зарплат, пенсії також будуть рости, нехай і з меншою ставкою відрахувань у пенсійний фонд, ніж до того", – заявляв він також раніше.

Деполітизація

Згідно із законом, державний службовець категорії "А" не має права бути членом політичної партії, залучати держслужбовців та інших осіб до участі у передвиборчій агітації, поєднувати роботу на держслужбі з обов'язками народного депутата України або депутата місцевої ради і взагалі будь-яким способом використовувати своє службове становище в політичних цілях.

Держслужбовцям категорій "Б" і "В" членство в партіях дозволяється, однак вони не можуть входити в керівні органи.

Голова Нацагенства з держслужбі Костянтин Ващенко на брифінгу заявляв, що ця заборона має стосуватися тих держслужбовців, які будуть у майбутньому обиратися до місцевих рад, а ті, хто сьогодні має представницький мандат, можуть поєднувати роботу.

"Для того, щоб унормувати, народними депутатами підготовлено зміни до закону, де ця норма про заборону суміщення представницького мандата і посади держслужбовця повинна бути відстрочена вже для наступних скликань. Сьогодні немає ніякої необхідності визначатися", - заявив він.

Крім того, держслужбовець не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії, які можуть свідчити про його особливе ставлення до певних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності та національної безпеки для здоров'я і захисту прав і свобод інших людей.

Дисциплінарна та матеріальна відповідальність

Керівники органів виконавчої влади щороку виступають з публічним звітом про підсумки діяльності, а результати роботи держслужбовців тепер щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання. У разі отримання двох поспіль негативних оцінок службовця просто звільнять.

Ще одним нововведенням закону є матеріальна відповідальність, у той час як у старому законодавстві була передбачена тільки дисциплінарна.

Якщо ж чиновник не виконав або виконав неналежним чином свої обов'язки, що призвело до людських жертв або заподіяло комусь матеріальний збиток, то буде проведено службове розслідування.

Матеріальну та моральну шкоду, завдану держслужбовцями при виконанні службових обов'язків, відшкодовується за рахунок держави. У той же час держава має право відшкодування шкоди щодо винного держслужбовця та інших посадових осіб, якщо ті діяли незаконно щодо інших держслужбовців (оплата шкоди, заподіяної вимушеним прогулом або часу виконання нижчеоплачуваної роботи).

У такому разі державний службовець несе майнову відповідальність тільки за шкоду, навмисно заподіяну його протиправними діями або бездіяльністю. Чиновники також будуть зобов'язані відшкодувати державі збитки, завдані в результаті неналежного виконання своїх обов'язків.

У той же час працівник у разі виникнення у нього сумніву в законності наказу керівника, повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов'язаний виконати такий наказ. Одночасно з виконанням потрібно в письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або органу. У цьому випадку державний службовець звільняється від відповідальності за виконання такого наказу.

Крім того, тепер система дисциплінарної відповідальності складається з вичерпного переліку підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарну відповідальність щодо чиновників з 1 травня, серед іншого, можуть застосувати за дії, які шкодять авторитету держслужби, "неповагу до українського народу", "порушення правил етичної поведінки держслужбовців", появу на роботі в нетверезому вигляді або прогул (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин.

Зазначимо, що раніше подібне в законодавстві також передбачалося, однак не настільки докладно описувалося. Як стягнення, крім передбачених Трудовим кодексом, могли зробити попередження про службову невідповідність, на рік "затримати" привласнення чергового рангу або звільнити.

Крім іншого, встановлюється, що державна служба припиняється у разі досягнення державним службовцем віку 65 років, якщо інше не передбачено законом. По досягненню 65 років людина вже не може вступити на держслужбу.

Нагадаємо, що при президентстві Віктора Януковича граничний вік перебування на держслужбі в Україні становив також 65 років. Однак тоді Рада в 2012 р. продовжила віп-чиновникам термін перебування на службі, яке в народі назвали "працевлаштуванням Азарова". Тепер вже екс-прем'єру Миколі Азарову тоді мало виповнитися 65 років на посаді і він повинен був піти у відставку, однак завдяки подібним змінам залишився керувати урядом.

Народний депутат від "Батьківщини" Альона Шкрум вже заявляла, що кількість державних службовців завдяки новому закону скоротиться з 260 тис. до 150 тис. осіб.

Також в інтерв'ю "Сегодня.uа" глава Нацагенства з держслужбі Костянтин Ващенко прогнозував, що реформа держслужби повинна завершитися до 2018-2019 р. "За підсумком в органах виконавчої влади залишиться 150 тисяч державних службовців, і 200 тисяч будуть працювати в органах місцевого самоврядування", – сказав він.

Нові правила повинні виконувати правильні люди

Експерти позитивно оцінюють прийнятий законопроект. Втім, все одно залишаються сумніви в тому, що вдасться викорінити багаторічні проблеми держслужби по-українськи: влада, процвітаюча корупція, некомпетентність та "роздутість" держапарату. Виходить, що тепер за рахунок деполітизації чиновник може працювати якісно без впливу ззовні. Скорочення кількості службовців до 150 тис. звичайно крок вперед, але ті, хто залишився, мають відповідати новим вимогам.

Так, Коліушко вважає, що Кабміну ще необхідно вирішити ще кілька запитань, щоб ефект від закону був позитивним і на держслужбу прийшли потрібні та правильні люди.

"Закон дає правильні правила, але тепер потрібно, щоб прийшли правильні люди. Найбільш підготовлені фахівці, найбільш чесні... Потрібно, щоб вони прийшли на конкурс, щоб їм було цікаво прийти", - заявляв він раніше. На його думку, уряд має показати суспільству, як буде реформуватися Кабмін, якою буде роль держслужбовців у майбутньому.

На його думку, для успіху реформи необхідно реформувати організацію роботи міністерств і Кабінету міністрів, щоб апарати міністерств були відповідальні не за виконання доручень, які на них сиплються зверху і вони дуже часто їх не розуміють, а були відповідальні в першу чергу за аналіз стану справ і розробку політики в тій сфері, за яку вони відповідають та відповідно до цієї політики потім вводили відповідні закони, проекти постанов на впровадження реформи.

"Коли державні службовці займаються цією роботою – це для багатьох професіоналів цікаво, це суспільно значуще. Тому на таку роботу знайдуться фахівці в першу чергу через патріотизм, бажання зробити країну кращою. Коли держслужбовці поставлені в ситуацію: "Стійте тут і виконуйте команди, а без команди нікуди "ні кроку" і ніякої ініціативи бажано не проявляти, то це нецікаво розумним людям", - пояснив Коліушко.

Щоб ця ситуація змінилася, необхідно внести зміни в закон про центральні органи виконавчої влади та закон про Кабмін. За його словами, мова йде про технічні речі: визначити, в чому полягає завдання міністерств – розписати більш детально, що значить формувати політику (проводити аналіз стану справ, визначити проблеми, аналізувати варіанти рішення проблем і так далі), щоб робота була чітко визначена законом.

"Найкращий варіант реформування держуправління зараз, реформування міністерств – це ключова проблема, що полягала б у тому, що там потрібно створювати нові підрозділи, які повинні займатися цим аналізом політики та впровадженням реформ і в ці підрозділи набирати за конкурсом під нові функції та зарплати. Якщо б уряд так вчинив, то і склалися б умови, щоб прийшли якісні кадри", - додав експерт.

По-друге – вирішити питання про підняття зарплат держслужбовцям.

"На зарплати 6 тис. грн або 12 тис. грн, які будуть у керівників, сьогодні тієї якості претендентів, на яку ми розраховуємо, ми не отримаємо. Закон вступає в силу, це добре. Але якщо уряд не вирішить цих додаткових питань, то нас може чекати розчарування від його дії", - додав Коліушко.

Він зазначив, що зарплати повинні залежати від статусу займаної посади, бо кожен статус має різний рівень витрат. Наприклад, в апараті міністерства в Києві мінімальна зарплата фахівця повинна починатися десь від 15-25 тис. грн.

Крім цього, побутову корупцію планується перемогти за рахунок зміни підходу. Як заявив в інтерв'ю "Аргументи і факти" Ващенко, по-перше, самих довідок стане менше внаслідок скорочення держрегулювання. По-друге, буде спрощуватися система надання адміністративних послуг на засадах "єдиного вікна".

"Людину перестануть ганяти з кабінету в кабінет. Не буде особистого контакту з чиновником, а це значить, не буде можливості вимагати хабар. Просто здав пакет документів у віконце, а потім отримав. Реформа покликана спростити процес, зробити його прозорим. Це, по суті, основне завдання структурних змін", - пояснив він.

Зазначимо, що президент України Петро Порошенко також вважає, що закон потребує доопрацювання. Ващенко заявляв, що необхідно більш чітко вирішити, що станеться з держслужбовцями, які втратили цей статус.

"Якісь точкові зміни будуть відбуватися і надалі. Але для нас важливо, щоб ключові позиції і підходи, закладені в законі, не змінювалися", - заявив він.

"Потрібно розуміти, що реформа держслужби не вирішує всіх питань, які пов'язані з державним управлінням в цілому. Це тільки один інститут. І питання реформи Кабміну, адміністративної процедури, зміни підходів до аналізу політики, її формування, прийняття рішень – комплекс питань, відповідь на які повинна дати реформа держуправління загалом", - додав Ващенко.

У результаті експерти і політики сходяться на думці, що реформа не почне діяти відразу ж після вступу закону в силу, для цього потрібен певний час і "правильні" люди, які будуть відповідати всьому вищепереліченому. Крім того, успіх реформи багато в чому залежить від подальшої її підтримки тими, хто зацікавлений у її проведенні. Необхідно продовжувати курс на прозорість системи, яка встановлена в новому законі. І тільки час покаже, як діє закон і чи став він "маленьким кроком" на шляху до європейського майбутнього.