Битва за Украину: детально о реформах и провалах в строительстве нового государства

Королевский институт международных отношений, более известный под названием Chatham House, подготовил основательное исследование о ситуации в Украине, объемом почти 100 страниц.

Это – первая комплексная "ревизия" изменений и преобразований, которые произошли в Украине после Революции достоинства. В этом тексте приведены не только успехи, но и "болевые точки" повестки дня, по которым реформы буксуют или имитируются. Кроме анализа достижений, исследование содержит перечень приоритетов для Украины и Запада: где должны быть сконцентрированы усилия, в каких вопросах Украина больше нуждается в помощи, как должна измениться нынешняя стратегия Запада и так далее.

Важно, что эту работу провел международный экспертный центр, авторитет которого является несомненным для всех мировых столиц. К слову, Chatham House давно уделяет Украине такое внимание – летом он стал соорганизатором конференции высокого уровня в поддержку украинских реформ; этот документ также посвящен путям поддержки нашего государства.

С разрешения Chatham House "Европейская правда" публикует резюме исследования в переводе на русский. На сайте Института доступен полный текст документа на английском.

* * * * *

На протяжении четырех лет с момента начала протестов в рамках Евромайдана Украина борется за свое существование в качестве независимого и жизнеспособного государства.

В этом исследовании внимание уделено и внутреннему противостоянию, определяющему политическое, институциональное и общественное будущее Украины. Слово "борьба" относится и к внутренним реформам. Сегодня перед Украиной стоят две основные задачи: отразить российское нападение и закончить реформирование множества отраслей – евроинтеграционной в том числе.

Ниже перечислены все значительные достижения Украины со времен Евромайдана.

Она не сдалась под давлением военной агрессии России, несмотря на колоссальные человеческие жертвы и территориальные потери. Украина подписала судьбоносное Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, открывая для себя новые экономические возможности и закрепляя, таким образом, свое видение будущего в качестве принципиально европейского государства, а не сателлита либо придатка России.

Кроме того, за последние четыре года было проведено значительно больше реформ, чем за последние 22 года независимости.

Параллельно с признанием достижений Украины – подробно рассмотрены сферы, где власть не оправдывает ожиданий народа либо не выполняет обязательств, наложенных Соглашением об ассоциации с ЕС. Даже в высших эшелонах власти сильно сопротивление реформам.

На карту также поставлены доверие и сплоченность западных государств в украинском вопросе.

В данном отчете поданы рекомендации, соблюдение которых будет содействовать сохранению (либо укреплению) репутации западных партнеров.

Главные вызовы для Украины

Безопасность и оборона

В течение трех с половиной лет с тех пор, как началась многовариантная война против России и ее союзников-сепаратистов, Украина продемонстрировала такую внутреннюю силу, о которой в 2014 году мало кто догадывался.

Запад предоставил необходимуюпомощь в четырех областях: дипломатия, санкции против России, экономическая поддержка и содействие реформам, сотрудничество в сфере обороны. Несмотря на то, что усилия принесли свои плоды, в политике и обороне можно было бы достичь намного большего без неоправданных затрат и политического риска. Опасения, что Запад согласиться смягчить свои требования к Украине из-за усталости от Украины, либо согласиться на "большую сделку с Россией", не оправдались.

Тем не менее, сложившаяся в Украине ситуация может измениться к худшему, ведь политические условия нельзя назвать благоприятными.

Ни сопротивление Украины, ни непоколебимость западных стран не заставили Москву изменить свое мнение об Украине как "продолжении Родины" либо инструменте в руках Запада, стремящегося ослабить Россию и свергнуть нынешнюю власть. Не стоит недооценивать упорство и приспособляемость России. Тупиковая ситуация на Донбассе, частично оккупированном пророссийскими сепаратистами, не должна отвлекать внимание от других попыток России "подорвать и перезагрузить" Украину.

Вера в то, что при помощи дипломатии можно заставить Россию отказаться от посягательств на Украину и вывести ее из зоны влияния Запада, – не более чем иллюзия.

Планы России изменятся лишь в том случае, если политическая элита сможет примириться с тем, что действовать так, как раньше, уже невозможно.

Реформы. Евроинтеграция

Евромайдан и Революция достоинства, а также подписание Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом обещают радикальные изменения в отношениях Украины с ЕС.

Евросоюз значительно увеличил объем помощи Украине. Брюссель принимает участие практически во всех аспектах реформ. Группа поддержки Украины Европейской комиссии играет стратегическую роль, координируя и предоставляя экспертную оценку и помощь. Однако на рабочем уровне помощь со стороны ЕС распределяется посредством огромного количества проектов технической помощи с доказанной неэффективностью как в Украине, так и в других развивающихся странах.

В Украине ЕС обладает беспрецедентными политическими полномочиями для продвижения реформ.

Тем не менее, Евросоюз действует достаточно боязливо, что может быть чревато потерей доверия реформаторов.

Еще одной проблемой является то, что многие представители украинской политической элиты относятся к реформам довольно формально, зачастую создавая видимость проведения фундаментальных изменений, а также имплементации Соглашения об ассоциации. В Украине нет ни единого центра принятия решений, занимающегося вопросами евроинтеграции, ни эффективнойкоординации.

Евросоюз был слишком снисходителен к украинской власти, вновь и вновь предоставляя ей кредит доверия. ЕС не хотел бы запустить цепочку изменений, которые впоследствии приведут к смене правительства, поскольку в таком случае к власти могут прийти популистские и/или пророссийские силы, влияние которых с каждым днем усиливается.

Проведение всех значительных реформ произошло благодаря появлению ситуативных "коалиций", в состав которых входили политики, госслужащие, представители гражданского общества, чиновники и эксперты из ЕС, – и при этом необходимо было преодолевать возводимые противниками реформ препятствия. Естественно, прогрессивные коалиции – это лучше, чем ничего, но сама по себе такая деятельность не может стать здоровой основой для институциональных преобразований.

Экономические реформы

Экономическая политика Украины является одной из самых важных отраслей, где необходимы реформы.

Изменения, которых удалось достичь с 2014 года, хоть и не всегда соответствовали высокому уровню революционных требований, но, по крайней мере, вселяли надежду на улучшение. Украина доказала, что изменения возможны.

Было достигнуто базовое макроэкономическое равновесие, в 2016 году увеличились темпы экономического роста. Бюджетные траты удалось урезать и рационализировать, также был разработан план проведения налоговой реформы и реструктуризации долгов.

Революция достоинства преследовала цель разрушить старую коррумпированную систему и выйти на соответствующий западным и европейским стандартам экономический и социальный уровень. Приоритетом для реформирования отраслью также является энергетический сектор. Повышение тарифов позволило Нафтогазу снизить убытки до нуля.

Банковская отрасль также подверглась масштабным изменениям: практически половину банков закрыли, другие существенно "подчистили" с целью нивелирования возможных обязательств по отношению к государственным финансам в будущем. В Национальном банке Украины была проведена внутренняя реформа, НБУ отныне лучше приспособлен к проведению адекватной денежно-кредитной и валютной политики, а также регулированию и надзору в банковском секторе.

На очереди – усиление деловой среды, раскрытие потенциала земельного рынка и поддержка инвестирования, что будет содействовать чрезвычайно необходимому экономическому росту.

Демократизация и управление

Началось реформирование украинской сверхцентрализованной и плохо функционирующей системы управления. Было принято множество законов, хотя на практике их нормы выполняются не полностью.

Благодаря децентрализации местная власть была наделена расширенными полномочиями и получила право самостоятельно взимать налоги, однако реформирование конституционно закрепленной системы распределения власти, институционального потенциала (особенно в госслужбе), а также СМИ только началось. Обеспечение верховенства права путем проведения судебной реформы и создание основы для эффективного управления также встречают ожесточенное сопротивление со стороны политических и экономических групп имевших привилегированный доступ к власти.

Тон часто задают популисты, а влияние элиты по-прежнему сильно.

В итоге исчезает здоровая институциональная конкуренция, а в демократический процесс проникает коррупция.

Проведение избирательной реформы, благодаря которой всем участникам процесса будут гарантированы равные условия, всячески откладывается.

Гражданское общество

Украинское гражданское общество может небезосновательно гордиться своими  достижениями.

В отличие от Оранжевой революции 2004–2005 годов, после окончания протестов в рамках Евромайдана общество уже не было парализовано.

Слаженные действия активистов на центральном уровне, присутствие в правительстве реформаторов, предоставление на определенных условиях поддержки Запада, а также эпизодический вакуум власти, образовавшийся после Евромайдана, позволили активным гражданам внести свою лепту в преобразование Украины. Важной составляющей демократизации стала интеграция общественных сетей в государственную политику. Одним из наибольших достижений является запуск и институализация ProZorro – системы публичных электронных закупок. Благодаря успеху этого портала был установлен новый уровень прозрачности и отчетности государства перед общественностью.

Не хватает обратной связи между гражданами и неправительственными организациями, и передачи этой позиции власти

Тем не менее, динамичное развитие гражданского общества происходит в основном благодаря небольшой группе активистов. Из-за разрыва между организованной адвокацией и заинтересованными гражданами слабеет давление со стороны активистов, требующих реформ. Усилившаяся мобилизация популистских и радикальных групп свидетельствует о заметной уязвимости гражданского общества, что, в свою очередь, порождает разочарование.

Не хватает каналов коммуникации между гражданами и неправительственными организациями; в результате появляется ощущение, что общественные организации оторваны от местных общин и действуют скорее от имени граждан, чем вместе с ними.

Антикоррупционные реформы

За последние четыре года Украина достигла значительного прогресса в создании условий для снижения чрезвычайно высокого уровня коррупции.

Однако создание основы – это лишь начало длительной работы, целью которой является решение двух проблем: во-первых, речь идет о фаталистическом восприятии повальной коррупции, а во-вторых – о невозможности укрепления верховенства права из-за сосредоточения влияния и собственности в руках небольшой группы людей. Эти проблемы не новы для Украины, однако за более чем 25 лет коррупционного контроля они приобрели такой масштаб, что стали очень серьезным вызовом для реформаторов.

Самым большим достижением в этой сфере после 2014 года стал практически полный отказ от поставок газа из России (ранее наиболее коррумпированная отрасль экономики). Кроме того, благодаря внедрению Prozorro деятельность государственного сектора стала намного прозрачнее. Еще одной победой борцов с коррупцией стал запуск системы электронной подачи деклараций чиновников.

Национальное антикоррупционное бюро НАБУ и Специализированная антикоррупционная прокуратура еще должны довести свою результативность, которой в основном препятствует отсутствие надежной судебной системы.

Судебная реформа – это ахиллесова пята всей антикоррупционной деятельности.

Очевидно, что нынешняя украинская власть может опасаться независимого суда и строгого следования закону. Неудивительно, что между настоящими реформаторами и лицами, заинтересованными в сохранении "старой системы", идет жестокая битва.

Рекомендации

Укрепление безопасности

Запад должен содействовать тому, чтобы Украина была способна защищать свою независимость и территориальную целостность – независимо от желаний и намерений России. В этой совместной работе основная ответственность и наибольший груз ложится как раз на плечи Украины. Для ее выполнения необходима политическая воля и видимый прогресс в следовании стандартам добросовестного управления в ключевых учреждениях, занимающихся безопасностью и политикой.

Украина должна осознать, что внутреннее преобразование является необходимым условием как для национальной безопасности, так и евроатлантической интеграции.

Создание эффективной, надежной и прозрачной государственной системы – вот основной национальный интерес.

Если правоохранительные органы, службы безопасности и обороны не будут выполнять свои обязанности, то страна и дальше будет опасно уязвимой для информационной войны, вторжения, подрывной деятельности и дестабилизации.

НАТО и ЕС должны запустить консультационные программы по вопросам работы правоохранительных органов и сектора безопасности, которые были бы  органическим продолжением уже начатой деятельности в сфере обороны.

Диалог и оборона не являются взаимоисключающими понятиями.

Для окончания войны между Украиной и Россией и укрепления безопасности в Европе Запад должен работать как в рамках, так и вне рамок Нормандского формата и Минских соглашений. Тупиковая ситуация, в которой оказались участники конфликта, не должна выхолостить основные положения Минских договоренностей 2014–2015 годов, целью которых являлся поиск политического решения: всеобъемлющее прекращение огня, выведение иностранных войск и оружия с оккупированной территории Донбасса и неограниченный доступ мониторинговых групп ОБСЕ.

Беспрекословное выполнение вышеизложенных условий безопасности должно предшествовать имплементации политической составляющей Минских соглашений.

Санкции Запада против России необходимо периодически пересматривать, усиливая либо оставляя как есть – и этот процесс должен длиться столько, сколько будет длиться незаконная аннексия Крымского полуострова и дестабилизация на Востоке Украины. Необходимо добиться полного восстановления международно признанных границ Украины.

Ускорение евроинтеграции

Западу необходимо трезво оценивать то, сколько времени потребуется для проведения глубинной трансформации Украины. Евросоюзу нужно ставить жесткие долгосрочные условия предоставления финансирования для проведения настоящих, а не частичных либо косметических реформ.

Украина должна признать, что евроинтеграция невозможна без политических и экономических преобразований.

Группа поддержки Украины в Еврокомиссии оказалась чрезвычайно удачным политическим решением в отношении Украины. Она определяет и координирует поступление в Украину необходимой помощи. При планировании помощи Украине ЕС необходимо использовать именно этот специально созданный и гибкий механизм.

Евросоюз должен отказаться от классических предварительно прописанных – и чрезвычайно неэффективных – программ технической помощи в пользу адаптированных гибких долгосрочных программ (минимум на пять лет). Также ЕС должен рассмотреть возможность использования некоторых инструментов, благодаря которым удалось достичь успеха в Румынии (и учиться на ошибках Болгарии) для поддержки верховенства права и судебной реформы.

Поддержка украинского бизнеса, особенно малого и среднего, необходима для того, чтобы он выдержал конкурентное давление после окончания переходного периода Глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли. Этот разрыв остается самым слабым звеном стратегии ЕС в отношении Украины и значительно отличается от поддержки, предоставляемой странам-кандидатам на вступление в ЕС.

Ускорение экономических и политических реформ

Необходимо провести земельную реформу, в результате которой был бы создан рынок земли сельскохозяйственного назначения. Таким образом огромный, но непродуктивный сельскохозяйственный сектор Украины стал бы генератором долговременного экономического роста. Уже есть некоторые признаки того, что правительство Украины готово к частичному снятию моратория на продажу земли до конца 2017 года.

Необходимо реформировать более 3000 государственных предприятий Украины.

Это означает совершенствование корпоративного управления стратегическими объектами, которые останутся в государственной собственности; продажа оставшихся предприятий и активов, для которых имеется готовый рынок; закрытие всех остальных.

Реформа также должна включать продажу более 10 миллионов гектаров земли сельскохозяйственного назначения, которые сейчас находятся в государственной собственности, что потенциально может значительно увеличить госбюджет.

Гражданское общество и международное сообщество должны уделять реформам избирательной системы и госуправления столько же внимания, как антикоррупции.

Таким образом можно значительно быстрее избавиться от старой системы и открыть дорогу настоящим молодым реформаторам, которые будут творить законодательство и определять политику. Более широкое использование партнерских программ обмена опытом между госучреждениями Украины и правительствами государств-членов ЕС будет содействовать оптимизации административных процессов и выработке, а также внедрению более качественной политики.

Решающее значение имеет установление общественного доверия. Ответственность за это лежит, в первую очередь, на украинской политической элите, которая должна убедить население страны и западных друзей и партнеров Украины в том, что для реформирования коррумпированной системы есть политическая воля.

Гражданское общество могло бы помочь, действуя "сверху вниз", объединяя усилия с реформаторами в законодательной и исполнительной власти. Гражданское общество также должно действовать "снизу вверх", чтобы граждане могли принимать участие в управлении страной и совершать общественный контроль. Активные участники процесса могли бы стать основой для более многочисленного политического класса реформаторов в будущем.

Если украинские политики, судьи и государственные служащие не признают необходимости кардинально изменить систему – путем создания надежных институций, предоставления настоящих гарантий против коррупции, а также внедрения реальной политической и юридической ответственности, – то старые привычки искоренить не удастся, а западные партнеры значительно ослабят поддержку.

В итоге Россия сможет снова подорвать территориальную целостность Украины, ее политику и будущую стабильность.

Западные доноры должны требовать более широкого участия граждан в своих грантовых программах. Им необходимо финансировать проекты, способствующие построению сетей гражданской поддержки. Кроме того, донорам нужно продвигать действительно результативные проекты, а не поддерживать состязательный революционный активизм. Расширение жилищных объединений, фермерских и кредитных союзов, ассоциаций учителей и бизнесменов содействовало бы децентрализации власти и сделало бы местную власть более подотчетной.

Западным странам необходимо и далее осуществлять давление на украинскую власть с целью проведения судебной реформы и расследования случаев злоупотребления властью чиновников высшего звена.

Это должно длиться до тех пор, пока не будет обеспечена абсолютная нетерпимость в отношении всех форм коррупции.

Создание абсолютно свободного от политического воздействия суда первой инстанции либо палаты чрезвычайно важно для последующей победы в борьбе с коррупцией и развития новой правовой культуры. Апелляционная система также должна быть независима. На любые отклонения от данного курса должны быть четкая реакция. Установление независимой судебной системы является главной проверкой украинских реформ.

Для поддержки динамики антикоррупционных мер правительство должно ускорить процесс приватизации государственных предприятий путем проведения прозрачных тендеров. Дальнейшая дерегуляция также является приоритетной, поскольку необходимо предотвратить возможные попытки политиков взимать поборы из бизнеса в будущем.

Украинские реформаторы, занимающиеся антикоррупционными вопросами, должны информировать общество о своих достижениях, ломая таким образом представление о том, что с 2014 года "ничего не изменилось". На пути уменьшения возможностей для коррупционных сделок был достигнут значительный успех, но широкой общественности в Украине об этом зачастую ничего не известно.

Прогресс в Украине заметен на многих фронтах, хотя на самом деле ситуация остается достаточно угрожающей.

Незавершенные реформы могут подорвать доверие к "новым силам" и привести к разочарованию среди миллионов украинцев. Это станет "зеленым светом" для реваншистов и популистов, стремящихся сорвать трансформационные процессы в Украине.

Выполнение изложенных выше рекомендаций позволит сделать систему управления более открытой и гибкой, а саму Украину – значительно более устойчивой.

Незавершенные реформы могут подорвать доверие к "новым силам" и привести к разочарованию среди миллионов украинцев

Западная политика бездеятельности либо, что намного хуже, сосуществования с Москвой за счет Украины может дестабилизировать страну, поскольку ситуация до сих пор нестабильна и небезопасна.

Факты, приведенные в данном докладе, прямо указывают на реальную угрозу для Украины, нависшую с двух сторон. Тем не менее, это также является поводом для увеличения Западом помощи, вопреки – или даже благодаря – многочисленным проблемам Европы.

Запад не может снова допустить поражения.

Нет никаких признаков того, что Владимир Путин изменил свой курс, поэтому и Запад должен остается нерушим. Украина оказалась на грани – и шансы на победу есть у каждой из сторон.

Chatham House, октябрь 2017

Соавторы исследования: Timothy Ash, Janet Gunn, John Lough, Orysia Lutsevych, James Nixey, James Sherr and Kataryna Wolczuk